1. La situazione del costituzionalismo in Cina
Fin dalla sua fondazione la Repubblica popolare cinese si è dotata di una Costituzione scritta, un testo che negli anni ha visto progressive revisioni ad opera degli organismi deputati al suo emendamento ed interpretazione. Secondo le teorie del diritto costituzionale cinese, i testi del 1975, del 1978 e del 1982 possono essere considerati emendamenti di vasta portata alla Costituzione del 1954, adottati per adeguarla ai diversi stadi di sviluppo della Cina. Tuttavia tali emendamenti, in particolare quelli del 1982, hanno comportato revisioni tanto radicali ai testi precedenti da essere comunemente citati come testi formulati ex-novo. 

La Costituzione in vigore definisce alcuni meccanismi per l’emendamento e l’interpretazione del proprio testo. Negli ultimi venticinque anni il testo è stato emendato più volte (nel 1988, nel 1993, nel 1999 e nel 2004), ma non è stato mai sottoposto a interpretazioni ufficiali. Sebbene alcuni studiosi sostengano che “il Comitato permanente dell’Assemblea nazionale del Popolo abbia elaborato alcune interpretazioni della Costituzione”, se si esaminano con attenzione gli esempi che questi autori forniscono si tratta più
spesso di testi di legge piuttosto che di emendamenti costituzionali¹ e i primi non possono essere considerati sostituti dei secondi. In ogni caso, in Cina non esistono ancora norme procedurali per l’interpretazione ufficiale della Costituzione, né il Comitato permanente dell’Anp ha mai elaborato e approvato documenti formali di interpretazione costituzionale. Nelle pagine seguenti sono riassunti la situazione e gli sviluppi del costituzionalismo in Cina.

2. Il riconoscimento costituzionale degli ambiti fondamentali della società cinese
La Costituzione vigente contiene la definizione dei tre ambiti fondamentali della società cinese: la struttura economica, il sistema politico e le istituzioni giuridiche.

Secondo il testo costituzionale, la struttura economica è caratterizzata dal “sistema socialista” il quale, secondo l’art. 1, rappresenta “il sistema di base” dell’economia cinese. Inoltre, l’art. 6 indica come elemento fondamentale della fase socialista la predominanza del sistema della proprietà pubblica (gongyouzhi) e lo sviluppo parallelo di molteplici altri tipi di proprietà (duozhong suoyouzhi). La proprietà pubblica si suddivide a sua volta in due forme, la proprietà dello Stato (riferita a tutto il popolo) e la proprietà collettiva. Secondo la Costituzione, i soggetti di proprietà non pubblica a cui è permesso svilupparsi a fianco di quella pubblica includono le aziende individuali o private, le joint-venture tra partner cinesi e stranieri, le imprese a capitale misto e le imprese a capitale straniero.

Nonostante la Cina abbia optato per un sistema fondato prevalentemente sulla proprietà pubblica, la Costituzione sostiene che “lo Stato protegge i diritti e gli interessi delle aziende individuali, private e delle altre imprese economiche non pubbliche”, così come “promuove, sostiene e guida lo sviluppo dei settori non pubblici dell’economia”. In aggiunta, la proprietà privata legale dei cittadini è “inviolabile” e lo Stato, in ottemperanza alla legge, “protegge i diritti dei cittadini alla proprietà privata e alla sua eredità”².

Nell’ultimo decennio in Cina, in parallelo ad uno sviluppo sostenuto della proprietà pubblica, si è verificato uno sviluppo eccezionalmente rapido nei settori dell’economia non pubblica. Dal 1992 al 2006 il numero delle aziende individuali e degli enti economici a gestione privata è aumentato da 15 milioni 478 mila a 30 milioni 764 mila, con una crescita del volume d’affari da 235,25 miliardi a 6044,85 miliardi di yuan, approssimativamente 600 miliardi di euro. La percentuale occupata dai settori a proprietà non pubblica sul totale dell’economia cinese è aumentata in maniera significativa³. Lo sviluppo di questi settori è diversificato e sbilanciato sul piano regionale e statistiche nazionali riguardanti la composizione dei capitali interessati sono difficilmente reperibili.

Nel marzo del 1993 la Cina ha ufficialmente abbandonato la pianificazione economica, inserendo nella Costituzione un emendamento che stabiliva espressamente che “lo Stato pratica un’economia socialista di mercato”⁴. Il passaggio dall’economia pianificata ad una economia di mercato ha avuto un impatto profondo e positivo sullo sviluppo del costituzionalismo in Cina.

Il sistema politico è caratterizzato dal riconoscimento costituzionale della leadership del Partito comunista cinese (Pcc) e di un sistema partitico definito dalla centralità indiscussa di tale leadership. Il preambolo della Costituzione afferma che il popolo cinese assolve il proprio compito di costruire e sviluppare il paese “sotto la leadership del Pcc”. Inoltre, l’articolo 1 sancisce che la Rpc è uno Stato socialista “guidato dal proletariato”⁵.

Sebbene la Costituzione stabilisca la leadership del Pcc, essa tuttavia censura ogni attività illegale del partito al potere. Come previsto dall’articolo 5, “tutti gli organi statali, le forze armate, i partiti politici e le organizzazioni sociali e tutte le aziende devono rispettare la Costituzione e la legge” e quindi nessun organo – anche interno – del Pcc è al di sopra della legge e della Costituzione. Questo articolo, come altri testi pubblicati dal Pcc stesso, indicano che il Partito ha ben appreso la dura lezione impartitagli dal periodo in cui sia i propri organi dirigenti sia suoi stessi leader compromisero gravemente il sistema legale della Cina.

Generalmente si ritiene che la leadership del Pcc negli affari dello Stato cinese si esprima in una dirigenza politica, ideologica e organizzativa: di fatto, essa consiste per lo più in una leadership politica ed organizzativa. La leadership politica si articola nel potere del Partito di decidere l’orientamento generale degli affari di Stato e di delineare le linee fondamentali delle politiche nazionali. Quanto alla leadership organizzativa, questa si riferisce innanzitutto al potere del Pcc di raccomandare o nominare i candidati che rappresentano i cittadini nelle Assemblee del popolo, candidati che una volta assunto l’incarico, a loro volta, avanzano simili raccomandazioni e nomine per futuri membri dell’amministrazione in altri organi statali. Tuttavia, la leadership del Pcc non implica la sostituzione dell’organizzazione, dello staff di Partito e delle loro attività a quelli dello Stato o del governo, con una sovrapposizione degli organi di partito a quelli statali. Significa piuttosto trasformare, attraverso procedure legali, le decisioni del Pcc sull’amministrazione dello Stato in risoluzioni, decisioni o documenti normativi del governo centrale o locale.

In merito al sistema dei partiti, la Costituzione afferma che “la cooperazione multipartitica e il sistema di consultazione politica sotto la leadership del Pcc continueranno ad esistere e si svilupperanno ancora per lungo tempo”. La cooperazione multipartitica coinvolge il Partito comunista e gli otto “partiti democratici”⁶. L’istituzione principale per la cooperazione tra i partiti e la consultazione politica è la Conferenza politico consultiva del popolo cinese. Il rapporto del Pcc con gli altri otto partiti politici è caratterizzata dai seguenti fattori di equilibrio: “la leadership del Pcc sotto la quale si sviluppa la cooperazione multipartitica; il controllo del Pcc sulla politica con la partecipazione di altri attori (il Pcc esercita la leadership e molti partiti cooperano; il Pcc amministra la politica e molti partiti partecipano alla politica)”⁷. “Il cardine della partecipazione dei partiti democratici alla politica è rappresentato dalla loro partecipazione all’esercizio del potere, alla consultazione sulle principali politiche statali e sulla scelta dei dirigenti del paese, all’amministrazione della cosa pubblica e all’applicazione dei principi guida e delle politiche statali, delle leggi e dei regolamenti”⁸.

Il sistema giuridico è rappresentato dall’istituzione delle Assemblee del popolo, le quali possono essere considerate in sostanza come una forma di organizzazione del potere politico. Sulla base dell’affermazione che “tutto il potere nella Rpc appartiene al popolo”, gli art. 2 e 3 stabiliscono che “gli organi attraverso i quali il popolo esercita il potere sono l’Assemblea nazionale del popolo e i diversi livelli delle Assemblee locali del popolo”. Tali assemblee, “istituite per elezione democratica, sono responsabili verso il popolo e sono soggetti al suo controllo”. Nella realtà giuridica, il popolo sono gli elettori o i loro rappresentanti, eletti direttamente o indirettamente alle assemblee. In base alle leggi in materia, i membri delle assemblee ai livelli di città e di distretto sono eletti direttamente dagli elettori, mentre i rappresentanti alle assemblee di livello superiore vengono eletti indirettamente, cioè dai rappresentanti degli elettori dell’Assemblea del popolo del livello immediatamente inferiore. Inoltre, il numero di cittadini rappresentati da un delegato del popolo in un distretto rurale è quattro volte superiore a quello dei cittadini rappresentati da un delegato di un distretto urbano.

3. Principi di base e controllo di costituzionalità nella Costituzione
La Costituzione ha gradualmente stabilito dei principi di base simili a quelli delle costituzioni di altri paesi dove vige la rule of law⁹. In Cina la formula “ogni potere appartiene al popolo”¹⁰ può essere considerata equivalente al principio legale occidentale secondo il quale “il potere sovrano appartiene al popolo”. Nel dichiarare che il potere appartiene al popolo, la Costituzione riconosce al popolo – implicitamente ma in modo chiaro – tutti i diritti fondamentali. Ne consegue che l’autorità degli organi statali e dei funzionari non può essere considerata intrinseca, ma deriva dalla delega espressa dagli elettori attraverso il voto diretto o indiretto e non può essere acquisita attraverso altri canali. Dunque ogni individuo è libero di fare tutto ciò che non è proibito dalla legge, mentre lo Stato e i suoi organi devono agire nei limiti delle competenze previsti dalla Costituzione.

Nel marzo 1999 l’Anp ha votato un emendamento all’articolo 5, il quale stabilisce che la Cina “pratica la rule of law e costruisce un paese socialista di diritto”. Il principio della rule of law è ricco di implicazioni:
quelle riconosciute in Cina da dottrine autorevoli o da organismi relativi includono la democratizzazione della legislazione, la supremazia del sistema legale fondato sulla Costituzione rispetto a qualsiasi altra forma di norma sociale, il principio che “nessuna organizzazione o individuo può godere del privilegio di essere al di sopra della Costituzione e della legge” e che “qualsiasi comportamento che violi la Costituzione e la legge deve essere perseguito”¹¹. Implicazioni ulteriori della rule of law devono ancora essere riconosciute, ma è probabile che lo siano in futuro.

Nel lontano passato, la Costituzione garantiva solo i diritti fondamentali, elencati esplicitamente nel testo, e nella pratica distingueva i cittadini in “popolo” e “nemici”. Questo tipo di legge costituzionale genera problemi e controversie: i diritti non elencati nella Costituzione devono essere protetti? I cittadini tacciati di essere “nemici” non devono godere di eguali diritti rispetto agli altri? A queste domande è stata data una risposta con l’emendamento all’art. 33 del marzo 2004, con il quale si è sancito che “lo Stato rispetta e protegge i diritti umani”. Tuttavia bisogna riconoscere che, a causa di fatti e situazioni contingenti, di fatto solo i diritti fondamentali possono essere protetti.

I diritti fondamentali possono quindi essere intesi come quei diritti riconosciuti dalla Costituzione che lo Stato ha il compito di garantire. I diritti fondamentali dei cittadini di un paese però non si limitano ai diritti elencati nella Costituzione, sebbene questi debbano certamente essere considerati come fondamentali. Nello sviluppo del costituzionalismo cinese il compito più difficile è la realizzazione di una protezione efficace dei diritti fondamentali: un obiettivo questo che deve ancora essere perseguito dallo Stato e dalla società con un impegno illimitato. 

Nessuna delle tre Costituzioni del 1954, 1975 e 1978 stabiliva alcun sistema di controllo di costituzionalità (weixian shencha). Dal punto di vista storico, questo aspetto ha grandemente contribuito al caos sociale e ha conferito ai tre testi un valore unicamente nominale. La Costituzione in vigore è stata approvata nel 1982, quando “il popolo cinese e il Pcc avevano compreso profondamente che l’autorevolezza della Costituzione è strettamente collegata con la stabilità politica e il destino della nazione e che i fondamenti della Costituzione non dovrebbero mai essere minati”¹². Di conseguenza, grazie a un testo più esteso, la Costituzione del 1982 e i suoi emendamenti offrono principi e sistemi intesi a garantire l’applicazione del testo.

Così come avvenuto per le leggi comuni, negli ultimi dieci anni sono emersi sviluppi notevoli in tema di controllo di costituzionalità. Il 15 marzo 2000 la IX Anp ha approvato una Legge sulla legislazione¹³,
entrata in vigore dal luglio dello stesso anno. La Legge sulla legislazione riafferma il primato della Costituzione tra le fonti del diritto e sottolinea che nessuna legge, norma amministrativa o locale o regolamento può essere in contrasto con la Costituzione. Inoltre, qualsiasi organizzazione, azienda o cittadino che rilevi una trasgressione a tale principio può presentare all’Anp una proposta scritta di revisione del testo incriminato.

A maggio 2004, è stato creato un Ufficio per il controllo della normativa che dipende dalla Commissione degli Affari legali del Comitato permanente dell’Anp. Il 17 agosto 2006 il Comitato permanente della X Anp ha approvato una Legge sulla supervisione del Comitato permanente delle Assemblee del popolo di ogni livello. La legge è in vigore dal gennaio 2007 ed è servita come la base legale di cui Comitati permanenti delle assemblee del popolo ai vari livelli si sono avvalsi per esercitare il proprio potere di supervisione. La Legge sulla supervisione è uno strumento legislativo importante per salvaguardare l’applicazione della Costituzione. Dalla Costituzione e dalla Legge sulla supervisione derivano un insieme di misure per la revisione di documenti legali di diverso genere. Inoltre, detta legge prevede meccanismi di supervisione anche sulle interpretazioni giudiziali emanate dalla Corte suprema del popolo e dalla Procura suprema del popolo.

Da quanto detto si può constatare che è stato creato un sistema di istituzioni strettamente interrelate per garantire l’applicazione della Costituzione in Cina e che questo sistema, per quanto ancora imperfetto, determina alcune ricadute positive. La Costituzione e le leggi sono oggi una guida e uno standard per la valutazione: ogni organo pubblico, organizzazione o funzionario devono adeguarsi ad esse, pena severe critiche o la condanna da parte della società e dell’accademia. In secondo luogo, per influenza di una radicata cultura politica di coordinamento e di cooperazione che si contrappone ai sistemi competitivi e imperniati sulla contrapposizione, molti problemi di costituzionalità vengono risolti con strumenti informali e attraverso il coordinamento interno piuttosto che in maniera trasparente o esplicita¹⁴.

4. I problemi principali emersi nello sviluppo del costituzionalismo in Cina
Esistono molti problemi e argomenti che dovranno essere affrontati nel futuro sviluppo del costituzionalismo in Cina, ma da un punto di vista generale uno dei nodi principali è questo: come possono riforma politica e riforma giuridica tenere il passo con le riforme economiche?

Esiste un principio condiviso secondo cui lo sviluppo politico e giuridico debbano adattarsi o essere coerenti con le necessità che scaturiscono dallo sviluppo economico e che i fondamenti della sfera politica e legale debbano allinearsi o corrispondere con quelli della sfera economica. In termini logici, questo nodo cruciale può essere espresso con due domande: come rendere lo sviluppo politico e giuridico della Cina coerente con lo sviluppo economico del paese? Come allineare i fondamenti della sfera politica e giuridica a quelli della sfera economica?

In relazione alla prima domanda, in Cina è invalsa l’opinione che il lento sviluppo dei settori politico e giuridico sia molto in ritardo rispetto alla rapidità delle riforme e della crescita in campo economico. Tale opinione è emersa nella proposta di Emendamento alla Costituzione dell’ottobre 2003 da parte del Comitato centrale del Pcc, istanza accolta nel testo dell’emendamento al settimo paragrafo del Preambolo adottato nel marzo 2004 dall’Anp: dopo il passo “modernizzare l’industria, l’agricoltura, la difesa nazionale, la scienza e la tecnologia passo a passo”, l’Assemblea ha aggiunto “per promuovere lo sviluppo coordinato della civiltà materiale, politica e spirituale”. Questo emendamento non solo pone l’obiettivo di formulare una “civiltà politica”, ma fissa anche il requisito di uno “sviluppo coordinato” e in questo modo, di fatto, ammette un ritardo – che deve essere colmato – nello sviluppo nella sfera politica e giuridica rispetto a quella economica. È sempre più diffusa la convinzione che il successo della riforma economica e un suo sviluppo sostenibile possano essere garantiti solo se poggiano su un analogo successo della riforma del sistema politico nel quadro del sistema giudiziario. Come realizzare una riforma politica adeguata allo sviluppo economico non è un problema di sviluppo costituzionale, ma è un obiettivo che va perseguito principalmente attraverso decisioni politiche. 

Riguardo alla seconda domanda, per definizione i principi della sfera politica e giuridica dovranno, prima o poi, essere in linea o adeguarsi ai principi della sfera economica. I principi chiave della vita economica
cinese sono la coesistenza di settori economici o attori caratterizzati da diverse forme di proprietà, un’equa concorrenza fondata sulle regole di mercato e il perseguimento degli interessi di tutti gli attori economici attraverso una competizione equa. Allo stesso modo, gli interessi politici dei cittadini cinesi devono essere realizzati per mezzo di una competizione fondata su opportunità equamente distribuite. È questa una conseguenza logica che scaturisce dal legame tra politica ed economia e che rappresenta una tendenza generale da non ostacolare. Per questa ragione, la futura democrazia in Cina sarà sicuramente una democrazia competitiva, diversa dalla attuale democrazia “pianificata”. 

Per sviluppare una democrazia competitiva in Cina è necessario strutturare in maniera adeguata il rapporto tra la democrazia e altri fattori essenziali della politica, tra i quali il più rilevante è la leadership del Pcc. Una corrente di pensiero ritiene che la democrazia competitiva non possa assolutamente scendere a compromessi o coesistere con la leadership del Pcc, ma io considero una tale ottica infondata. In un contesto di democrazia competitiva il Pcc potrà conservare la propria posizione di governo sul lungo periodo, ma solo se sarà in grado di rappresentare adeguatamente gli interessi e le richieste dei cittadini.

a. La garanzia efficace dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione
In parallelo con la politica di Apertura degli ultimi trent’anni, sono stati compiuti grandi passi avanti nella protezione dei diritti fondamentali o costituzionali dei cittadini. Nonostante ciò, in Cina permangono alcune circostanze che influiscono negativamente sulla protezione di tali diritti.

Alcuni diritti costituzionali non sono ancora garantiti dalla legge. La Cina è un paese di Diritto scritto, in cui ogni articolo della Costituzione che afferma dei diritti fondamentali deve essere recepito da un testo di legge emanato dagli organi legislativi perché possa essere applicato. Se ciò non avviene, i diritti fondamentali riconosciuti dal testo costituzionale non possiedono alcun valore, nella pratica. Attualmente gli esempi più evidenti di ciò sono la libertà di parola, di stampa e di associazione, riconosciute dalla Costituzione del 1982, ma che non vengono ancora applicati per mancanza di testi di legge in materia di giornalismo, stampa e associazioni. In altre parole, sebbene tali diritti siano costituzionalmente riconosciuti, in realtà non vengono garantiti dalla legge. 

Per quanto riguarda i numerosi diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione e già garantiti da leggi scritte, talvolta essi non ottengono salvaguardia perché i testi risultano deboli, lacunosi, o persino in
conflitto tra loro. Ad esempio, nonostante sia formalmente in vigore il principio dell’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, nella vita reale organi e aziende statali e altre organizzazioni spesso discriminano i cittadini sulla base dello status personale registrato (huji), del genere, dell’età, dell’altezza e via dicendo.

I diritti costituzionali dei cittadini sono limitati anche in modi che contrastano con la rule of law. In base a questo principio, la limitazione dei diritti costituzionali di gruppi di individui deve essere finalizzata
ad assicurare ad ogni cittadino gli stessi diritti e quindi tale restrizione deve essere necessaria, ragionevole e costituzionale. Inoltre, ogni limitazione può essere affermata solo attraverso un testo di legge, onde evitare che gli organismi amministrativi possano, attraverso regolamenti o ordinanze, annullare dei diritti costituzionali aggirando l’autorità dell’organo legislativo (l’Anp). In Cina, i casi in cui i diritti costituzionali dei cittadini sono limitati con strumenti giuridici di grado inferiore alla legge sono sempre meno, ma restrizioni del genere permangono ancora in alcuni settori: tra questi si segnala il settore degli organi amministrativi, i quali limitano quei diritti tramite atti autoprodotti e regolamenti ministeriali. Un esempio è la cosiddetta “rieducazione attraverso il lavoro”¹⁵, duramente criticata in patria e all’estero. In merito al diritto alla proprietà privata, una questione aperta è rappresentata dai conflitti generati dalle Regole per la demolizione obbligatoria di immobili urbani e la ricollocazione dei proprietari di abitazioni.

Come anticipato, se in Cina devono ancora essere emanate leggi che garantiscano la libertà del giornalismo, di stampa e di associazione, in questi settori esistono già numerosi regolamenti amministrativi restrittivi¹⁶. Secondo l’opinione di alcuni paesi, l’applicazione di tali regolamenti che limitano diritti fondamentali è una violazione della Costituzione cinese.

Talvolta leggi emanate per la protezione dei diritti costituzionali non sono applicate pienamente. Esistono a proposito alcune situazioni gravi che si protraggono da lungo tempo e che devono essere affrontate, la prima delle quali è la protezione dei diritti personali dei sospetti criminali. Molti casi giudiziari hanno dimostrato che polizia e le procure spesso evitano di assumersi le proprie responsabilità dopo aver picchiato o intimidito un cittadino, ferendolo o causandone la morte. Questi atti atroci vengono perpetrati in nome del mantenimento dell’ordine sociale o della soluzione di un caso penale¹⁷. In questi casi né la polizia né le procure o le corti hanno pienamente rispettato la Legge sulla procedura penale e la clausola del Codice penale che vieta di condurre indagini avvalendosi della tortura.

In relazione all’applicazione dei diritti fondamentali dei cittadini, spesso perfino le Assemblee del popolo a livello locale violano principi normativi, ad esempio trasformando elezioni con diversi candidati (come previsto dalla legge) in elezioni a candidato unico. L’art. 22 della Legge per l’organizzazione delle Assemblee del popolo e dei Governi del popolo a livello locale stabilisce che che ricopre le cariche più alte viene eletto “tra diversi candidati; elezioni con un solo candidato sono ammesse quando c’è una sola nomina per la candidatura”. Di conseguenza, l’elezione con diversi candidati è il principio di base, mentre l’elezione con un candidato singolo può essere solo un’eccezione. Nella pratica, però, spesso capita che il principio muti in eccezione e viceversa.

b. Il rapporto tra partito al potere e rule of law
In Cina, l’interazione tra Stato e partito resta un problema cruciale e profondo, soprattuto per quanto riguarda il rapporto tra gli organi dellle due istituzioni. Considerando la situazione negli ultimi 50 anni, è imperativo per il paese applicare la Costituzione e la legge per regolare le attività dei partiti, soprattutto quelle del partito al potere.

Per raggiungere questo scopo è necessario risolvere alcuni problemi: (a) la Costituzione riconosce la leadership del Partito ma non ne definisce i diritti, il potere e la portata della sua autorità né indica i
mezzi e le procedure per il loro esercizio; (b) nonostante il Partito decida su tutte le questioni fondamentali per lo Stato, non esistono leggi che promuovono la democratizzazione nelle relazioni interne al Pcc, né la pubblicità del processo decisionale, né la trasparenza finanziaria; (c) non sono state fatte distinzioni tra la proprietà dello Stato e quella del Partito, né tra i fondi per le attività del Partito e quelli per le attività statali o tra status del personale del partito e quello dei funzionari statali.

Data la necessità di costruire la rule of law, l’attuale sistema del partito al potere “che esercita il potere dall’esterno degli organi statali” deve essere progressivamente riformato. La leadership sugli affari di Stato del Pcc è caratterizzata da una forte organizzazione che dall’esterno degli organi statali determina quali membri del partito debbano essere collocati in ruoli chiave e come gli organi statali debbano realizzare le sue politiche. Quindi esistono invariabilmente due organizzazioni e due gruppi di personale ad ogni livello: quelli del partito al potere e quelli dell’amministrazione. Di conseguenza gli organi del Partito decidono dall’esterno del personale e delle politiche dell’amministrazione o degli organi statali.

Il sistema in qualche misura rappresenta un meccanismo di separazione dei poteri, pur garantendo la centralità del Partito nella sfera pubblica. Tuttavia, l’attuale “esercizio del potere dall’esterno degli organi statali” risulta essere un ostacolo al consolidamento di una democrazia competitiva e della rule of law per diverse ragioni. Innanzitutto le questioni principali degli affari pubblici sono essenzialmente decise da organizzazioni o persone che non sono state elette dai cittadini. Secondo, organizzazioni e uffici non eletti e non creati per legge godono di fatto di uno status più elevato di quelli che sono stati eletti. Terzo, i processi di elaborazione e decisione sulle questioni pubbliche essenziali non sono regolati da norme di dirito, mentre lo sono quelle di minore rilevanza. La maggior parte dei processi, salvo la legislazione, sono spettacoli puramente formali, in particolare la disposizione del personale dirigente in posti chiave in tutti gli organi statali di ogni livello.

c. Come consolidare un sistema giudiziario realmente autorevole
L’autorevolezza del sistema giudiziario deriva e si fonda sulla equità degli organi giudiziari, la quale a sua volta deve essere garantita dall’indipendenza dei giudici. È evidente che, in Cina, le corti e giudici oggi mancano dell’indipendenza necessaria a ottenere autorevolezza. Ecco una serie di fatti da cui emerge questa considerazione.

I giudici ordinari dipendono dalle Commissioni giudiziarie e dal personale dirigente, mentre i vice-presidenti e i giudici capo sono sottomessi al presidente della Corte. La Costituzione (art. 126) stabilisce che le corti, e non i singoli giudici, debbano godere dell’indipendenza del potere giudiziario. La corte, come organo collettivo, è rappresentata dalla Commissione giudiziaria. Il presidente della corte a sua volta detiene rilevanti poteri manageriali, esercitando quindi una notevole influenza su posti, posizioni, promozioni, salari e altro ancora. 

Inoltre, le corti non sono indipendenti da altri organi statali o associazioni politiche. Di fatto i dirigenti del Partito a livello locale, dei comitati permanenti delle Assemblee del popolo e dell’amministrazione
spesso impartiscono direttive scritte che vengono presentate dalle parti ai giudici. Nel casi più eclatanti, poi, i Comitati politico-giuridici del Pcc convocano rappresentanti delle corti, delle procure e della polizia per una soluzione “coordinata” dei casi.

D’altra parte, anche alcuni organi amministrativi hanno di fatto il controllo sulle corti in termini di gestione delle risorse umane e del budget, nonostante il divieto posto dalla Costituzione. La carica e il livello del personale della corte, la sua promozione e i cambiamenti di posizione sono controllati essenzialmente da vari organi del partito al potere.

Non esistono leggi che garantiscano l’indipendenza delle posizioni dei giudici. In Cina, la Legge sui giudici garantisce una certa stabilità di carriera, ma nessuna norma assicura ai giudici che applicano regolarmente il principio di indipendenza giudiziaria nei processi che non saranno rimossi dal proprio incarico, che non perderanno occasioni di promozione o che non saranno privati di vantaggi materiali o danneggiati nel loro status sociale. 

Grandi progressi sono stati raggiunti negli ultimi 26 anni in merito alla tutela della Costituzione e tuttavia è innegabile che né l’Anp né il suo Comitato permanente abbiano mai attuato pubblicamente un controllo di costituzionalità, applicando la Costituzione, la Legge sulla legislazione o la Legge sulla supervisione. Nessuna legge o documento di ordine inferiore sono mai stati annullati o emendati a causa di una loro conclamata incostituzionalità.

La maggior parte dei problemi menzionati in questo testo, emersi nello sviluppo del costituzionalismo in Cina, non potrà essere risolta finché non esisterà una volontà concorde e diffusa tra i cittadini. Tradizionalmente, una riforma del sistema politico o giudiziario si sviluppa in diverse tappe: l’élite sviluppa alcune proposte di cambiamento, la società accoglie gradualmente tali proposte e dunque ampi gruppi politici aderiscono al progetto e lo inseriscono tra le proprie priorità, considerandolo valido; infine, le istituzioni adottano misure politiche in questa direzione e i cambiamenti sono inseriti nella costituzione. In tale prospettiva, solo un largo consenso tra la popolazione potrà dare impulso ad una riforma del sistema politico e giuridico in Cina.

(Testo della conferenza tenuta dall’Autore il 4 marzo 2008 presso il
Dipartimento di Lingue e Culture contemporanee dell’Università Statale
di Milano, con la presentazione di Pasquale Pasquino, docente di “Law
and Politics” presso la New York University)

(Traduzione, adattamento dell’originale e note a cura di Bettina Mottura)

MONDO CINESE N. 135, APRILE - GIUGNO 2008