1. Introduzione

Nel settembre del 2003, il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato il rapporto della Commissione Europea sulle relazioni UE-Cina dal titolo “A Maturing Partnership: Shared Interests and Challenges in EU-China Relations”, rapporto in cui Bruxelles definisce la Cina “partner strategico” dell’Unione Europea¹. La “partnership strategica” UE-Cina viene menzionata anche nel rapporto sulla Sicurezza Strategica Europea (ESS) del dicembre 2003, in cui la Cina viene definita quinto partner strategico della UE dopo Canada, India, Giappone e Russia, senza peraltro fornire alcun dettaglio su obbiettivi e contenuti di tale “partnership strategica”². Ma quali sono gli interessi comuni dell’Unione Europea e della Cina, oltre alla rapida espansione del commercio e degli affari? E quanto realistica e credibile è una “partnership strategica” tra un blocco di paesi democratici e una non ancora democratica Cina, principalmente - se non esclusivamente - preoccupata del progresso economico? In vista delle crescenti critiche in Europa per l’ambiguità del termine “strategico” nel contesto delle relazioni tra Unione Europea e Cina, la Commissione Europea si è impegnata a chiarire che il termine “strategico” significa “globale”, ovvero espansione delle relazioni bilaterali in tutti i possibili campi. La UE ha ripetutamente sottolineato che tale “partnership strategica”, e il termine “strategico” non hanno nessuna connotazione militare: puntualizzazione necessaria allorché l’amministrazione statunitense sembrava avesse inizialmente paventato che Pechino e Bruxelles stessero per siglare una alleanza (militare) con l’obiettivo di ridurre il potere e l’influenza globali degli Stati Uniti. Gli USA hanno cessato di preoccuparsi delle (reali e immaginarie) implicazioni di una non ben definita “partnership strategica”, volta ad intaccare la loro influenza in Asia, solo quando nel settembre 2004, Washington e Bruxelles hanno iniziato il cosiddetto “Dialogo strategico sull’Asia dell’Est”, decidendo di discutere due volte l’anno dei problemi di comune interesse sulla sicurezza della regione. Un dibattito e un’analisi dei pro e contro riguardo al tentativo di instaurare una “partnership strategica” con la Cina deve tenere conto che il termine “strategico”, quando si progettano e si intessono relazioni con paesi o blocchi di paesi, viene già usato in maniera inflazionata in regolamenti e documenti strategici della UE. Infatti, gli “EU policy papers” e i cosiddetti “piani d’azione”, che annunciano o descrivono “una dimensione strategica” delle relazioni con i collaboratori, fanno parte del processo legislativo giornaliero di Bruxelles. Nel corso degli anni l’Unione Europea ha adottato un numero infinito di atti chiamati “documenti strategici”, “piani di azione”, “piani di azione comune” con numerosi collaboratori e paesi; vi sono molte più linee guida e strategie formulate all’interno di questi documenti di quante Bruxelles e i suoi collaboratori siano in grado di mettere in atto. Spesso i documenti dell’Unione sembrano “liste della spesa” per la cooperazione internazionale, e il documento “Politiche per la Cina 2003”, in questo contesto, non fa eccezione. Pechino, comunque, ha preso seriamente in considerazione il documento, creando in Cina aspettative che le attuali politiche della UE non possono mantenere, come si vedrà più oltre. E mentre l’Europa si adoperava a spiegare gli obiettivi di tale non ben definita “partnership strategica” con la Cina, Pechino invece aveva già ben chiari gli obiettivi di una collaborazione con Bruxelles, con due problemi in cima alla propria agenda: fine immediata dell’embargo sugli armamenti imposto dalla UE nel 1989; garanzia dello status di economia di mercato (MES)³. A distanza di tre anni, nessuno di questi problemi è ancora stato risolto e continua ad essere molto improbabile che ci saranno a breve ulteriori progressi. Dal punto di vista cinese, quindi, i primi tre anni di questa “partnership strategica” sono stati una delusione, specialmente dal momento in cui le discussioni al riguardo sono quasi scomparse dall’ordine del giorno europeo.

2. Chi è la UE?

La Commissione europea mette in atto solo un numero abbastanza limitato di regolamenti senza approvazione formale del Consiglio, istituzione che rappresenta a Bruxelles gli stati membri; ciò non sembra essere mai stato pienamente apprezzato e compreso in Cina (ed evidentemente anche altrove). La Commissione propone regole e strategie, ma in molti casi tali suggerimenti sono soggetti a un lungo processo decisionale che mira a trovare l’approvazione tra i 25 Stati membri. Pechino, comunque (evidentemente non senza una logica), sostiene che la Commissione è il primo e principale punto di riferimento per quanto concerne i regolamenti riguardanti la Cina, che si suppone riflettano la linea politica di tutti e 25 gli Stati europei. Infatti, formalmente, la Commissione europea e il China Desk, all’interno del “Directorate for External Relations” (DG Relex), ha il compito di attuare le politiche europee in Cina, ma tale processo di attuazione è sempre rallentato dai dibattiti interni all’Europa sui loro contenuti e dettagli. E’ il caso dei problemi più delicati e controversi, poiché gli interessi degli Stati membri dell’Unione a volte mutano considerevolmente nel contesto delle relazioni con la Cina. Le controversie sull’embargo delle armi e, più recentemente, le nuove regole sul commercio con la Cina, alla luce dei crescenti attriti, sono due esempi di come le politiche della Commissione nei confronti di Pechino siano soggette ad influenze e pressioni da parte degli Stati membri e dei loro diversi gruppi di interesse e lobby. Sull’embargo, ad esempio, i legislatori cinesi e i diplomatici di Bruxelles ben conoscevano difficoltà e lentezze del processo decisionale, e sapevano che un consenso dei paesi europei sul problema non era raggiungibile.

3. All’insegna della chiarezza – Il documento UE sulla Cina dell’ottobre 2006

La UE ha recentemente reso noto un documento relativo alle strategie da adottare per la Cina, intitolato “Unione Europea-Cina, partner più vicini, responsabilità crescenti: Comunicazione dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo”; documento che fornisce un aggiornamento delle politiche UE nei confronti della Cina, integrando e in qualche caso riscrivendo quello del 2003⁴. L’altisonante retorica di un tempo, sull’interesse e qualità delle relazioni UE-Cina, è stata sostituita da un discorso più sobrio e realistico sulla politica bilaterale, l’economia e le relazioni commerciali, inserite nel documento Cina 2006. Paragonato con quello del 2003, il tono del documento dell’ottobre 2006 è più “deciso”, poiché richiede direttamente a Pechino di dare seguito alle promesse di migliorare la tutela dei diritti umani, permettendo maggiore libertà di espressione, libertà di religione e mettendo in pratica, pur con notevole ritardo, leggi e regolamenti in materia di diritti di proprietà intellettuale, e proteggendo gli stessi diritti dell’Europa in Cina. Anche se questo recente documento UE non ha certo suscitato entusiasmo presso i legislatori cinesi, ci sembra⁵ che almeno sarà di una qualche utilità per entrambe le parti, dato che rappresenta un riassetto delle relazioni europee con la Cina, e sottolinea i problemi in modo assai più chiaro dei precedenti documenti e dichiarazioni ufficiali. Un riassetto e un riequilibrio delle relazioni fra le parti è divenuto necessario da quando la Commissione UE si è trovata in conflitto con le relazioni e le politiche dei singoli Stati membri nei confronti della Cina. Varrà forse la pena ricordare che la Cina, – nonostante la volontà ufficiale di discutere di diritti umani sullo sfondo del dialogo fra le due parti – considera ancora alla stregua di “interferenza” nei suoi affari interni le preoccupazioni europee per le violazioni dei diritti umani e della libertà di espressione, oltre che per il tipo di governo democratico o meno. Questo spiega, almeno in parte, la lentezza dei progressi nell’ambito del dialogo sui diritti umani e su altri problemi tra Bruxelles e Pechino. Il considerare come “interferenza” tutto ciò che concerne i propri “affari interni”, è e sarà una costante imprescindibile che caratterizzerà la politica cinese e il suo comportamento in materia estera e di sicurezza; la UE, pertanto, dovrà fare attenzione quando cercherà di convincere la Cina a compiere i cambiamenti auspicati. L’Unione europea, definendo come atteggiamenti storicamente obsoleti quelli per cui la Cina non vuole interferenze negli affari interni, ha espresso la sua insoddisfazione nel documento dell’ottobre 2006. Qui, Bruxelles afferma che la non-interferenza non può più essere un’opzione per un paese che vuole essere riconosciuto come “grande potenza responsabile” dall’influenza globale. “La Cina ha tradizionalmente descritto la propria politica estera come rigorosamente basata sulla non interferenza, ma da quando essa assume un ruolo più attivo ed energico a livello internazionale, ciò diventa sempre più insostenibile”, si dice nel documento, anche se è quasi certo che Bruxelles, in questo contesto, si riferisce alle recenti politiche cinesi nei riguardi del Sudan e del suo rifiuto a riconoscere e condannare il genocidio favorito dal governo nel Darfur. L’assenza dell’aiuto cinese per una risoluzione delle Nazioni Unite nel condannare quel genocidio e il continuo trattamento da guanti di velluto riservato al governo del Sudan (l’ultima volta, durante il Summit Cina-Africa all’inizio del novembre 2006), non favoriscono certo l’ambizione cinese ad essere riconosciuta come una “grande potenza responsabile”, che contribuisce alla pace e alla stabilità regionale e globale⁶. Il modo di rapportarsi dell’Europa nei confronti dell’Africa e dei governi africani (Sudan e Zimbabwe sono solo due esempi) differisce molto da quello cinese, considerando i recenti sforzi diplomatici della Cina per aumentare i rapporti d’affari e commercio con l’Africa, senza badare alla mancanza di strutture democratiche, di governo e diritti umani.

4. Il problema del commercio

Mentre quest’anno il volume degli scambi tra UE e Cina si ritiene che superi i 200 miliardi di euro, il deficit del commercio a favore della Cina si pensa ammonterà a 100 miliardi di euro, approssimativamente 25 miliardi di euro in più dell’ultimo anno. Mentre gli economisti sostengono che il deficit derivato dal commercio bilaterale con la Cina non deve essere necessariamente una preoccupazione per la UE, che mantiene un surplus totale del commercio con il resto del mondo, i legislatori di Bruxelles e gli Stati membri avvertono che il saldo continuerà a essere negativo e, se il problema dovesse rimanere insoluto, danneggerà i rapporti bilaterali. Un’analisi dei rapporti UE-Cina e del loro deficit commerciale, comunque, non può non menzionare che le aziende o le multinazionali europee ed americane, in collaborazione con compagnie cinesi tramite joint venture, sono responsabili per il 60% delle esportazioni dalla Cina. Inoltre, la Cina esporta (nel 65% dei casi per conto delle aziende multinazionali non cinesi) sostanzialmente ciò che l’Europa vuole importare. Problemi dei sussidi cinesi a parte, i negozianti e le catene di distribuzione non sono obbligate a importare T-shirt e scarpe “Made in China”, ma scelgono i prodotti cinesi per ridurre i costi e massimizzare i profitti, dei quali alla fine beneficiano i consumatori europei. Alcuni governi in Europa (come anche quello USA in questo caso), che recentemente hanno esortato la Commissione e Pechino a intraprendere sforzi per ridurre il deficit commerciale bilaterale, non sono, quindi, necessariamente portavoce dei propri commercianti e delle imprese, le quali, al contrario, progettano di consolidare e incrementare il volume di importazioni dalla Cina. Certamente il deficit commerciale a favore della Cina è ormai divenuto un problema politico e a volte populista, che nasconde la complessa realtà della natura del commercio bilaterale, così che i deficit del commercio sono diventati, in alcuni paesi europei, uno strumento per distogliere l’attenzione dalle difficoltà economiche interne e dalla mancanza di riforme. Recentemente, le esportazioni di scarpe dalla Cina (come anche dal Vietnam) sono diventate soggette a dazi di importazione aggiuntivi: Bruxelles accusa Pechino di finanziare i produttori cinesi con “eccessivi” sussidi governativi. I sussidi del governo cinese – nel caso delle scarpe e dei prodotti tessili davvero esagerati, come la Commissione UE può dimostrare dati alla mano – sono un problema reale a cui si richiede di trovare una soluzione sostenibile d’accordo con l’Europa. La Commissione ha imposto tariffe addizionali dopo mesi di grande dibattito interno, decidendo alla fine di imporle per due anni⁷. I due anni di vantaggio mirano a dare più tempo alle industrie manifatturiere di scarpe europee per imparare a gestire la competizione con la Cina e con gli altri paesi asiatici che hanno un basso costo del lavoro. Ciò di cui si parla poco e che non viene messo in risalto dalla stampa, comunque, è il fatto che non sono le industrie manifatturiere e esportatrici cinesi a fare la parte del leone nello spartirsi i profitti derivanti dal vantaggioso costo del lavoro cinese, quanto gli importatori europei e statunitensi che comprano beni e prodotti. Particolare è il caso del settore tessile e calzaturiero: i consumatori europei usufruiscono di prodotti, quali scarpe da tennis, intimo e magliette⁸, particolarmente economici perché realizzati nelle numerosissime fabbriche clandestine, i famigerati sweat-shop. Grazie al cosiddetto “Accordo di Shanghai⁹” dell’anno scorso, la Cina ha volontariamente acconsentito a ridurre temporaneamente le esportazioni di tessile e calzature. Il provvedimento è molto probabile che si rivelerà di breve vita, e il problema delle importazioni tessili che inondano i mercati europei riemergerà nel 2007, visto che i commercianti europei continueranno a richiedere grandi quantità di tali prodotti economici “Made in China”. Bruxelles ha un gran bisogno di strategie e soluzioni più creative per far fronte al deficit commerciale, piuttosto che imporre dazi addizionali alle esportazioni cinesi. L’attuale strategia europea (e americana) somiglia a quella avuta nei confronti del Giappone durante gli anni ’70 e ’80 ed è improbabile che abbia successo e sia utile nel lungo periodo. Invece di imporre tasse che non risolverebbero, ma posporrebbero solamente il problema, sarebbe opportuno che la UE incoraggiasse le autorità e gli esportatori cinesi a incrementare gli investimenti e a iniziare la produzione di beni in Europa – come fece il Giappone negli anni ’80 – impiegando personale del luogo, così da ridurre il deficit commerciale.

5. Diritti di proprietà intellettuale (DPI) – la pazienza dell’Europa si sta esaurendo

In una delle sue più recenti visite in Cina, Peter Mandelson, Commissario al commercio UE, ha espresso ancora la propria insoddisfazione per il rifiuto della Cina ad attuare leggi e regolamenti efficienti e trasparenti per proteggere i diritti di proprietà intellettuale europei in Cina. Più del 60% dei prodotti contraffatti e dei falsi venduti in Europa provengono dalla Cina, e la UE continuerà a premere affinché le autorità di Pechino, negli anni a venire, migliorino l’efficienza e la trasparenza dei diritti e delle regole in materia¹⁰. Non consolidando gli sforzi per proteggere i DPI stranieri, nel lungo periodo, la Cina non avvantaggerà le proprie aziende ma le danneggerà, dato che ciò non farà altro che scoraggiare queste ultime dal creare marchi di propri prodotti, affermati internazionalmente, che possano competere con i marchi europei e statunitensi sul mercato globale. A dispetto dei recenti sforzi fatti dal governo per rafforzare i marchi cinesi in alcuni settori (ad esempio nel settore automobilistico¹¹ e dell’elettronica), pochissimi hanno riconoscimento internazionale, e la Cina è sempre più percepita come paese che assembla prodotti per conto di compagnie estere. Questo fenomeno non è inusuale per un’economia in via di sviluppo, ma la Cina ultimamente è diventata la quarta potenza economica e dovrà diversificare modelli e strutture di sviluppo economico per rimanere competitiva negli anni a venire. Inoltre, continuare a non proteggere i diritti di proprietà intellettuale stranieri ha già portato le aziende estere ad investire in altri paesi, uno su tutti: l’India¹². Quest’ultima non sta ancora attraendo tanti investimenti diretti stranieri (IDS) quanto la Cina (60 miliardi di dollari di investimenti contro 10 miliardi di dollari nel 2005), ma la sta raggiungendo velocemente, e le aziende europee stanno continuando a scoprirla come meta di investimenti.

6. Il dialogo sui diritti umani

Human Rights Watch, Amnesty International¹³ e altre organizzazioni non governative documentano con regolarità che il livello di garanzia dei diritti umani in Cina è lontano dall’essere soddisfacente e non raggiunge gli standard internazionali. Amnesty e gli altri esortano la UE a trattare più spesso e meno superficialmente questi problemi con la parte cinese. È inoltre fonte di preoccupazione il continuo incarceramento di giornalisti, attivisti per i diritti umani e avvocati, critici del governo e delle politiche di Pechino, che cerca di esercitare il controllo sugli utenti di internet e sui suoi contenuti¹⁴. Il progresso del dialogo UE-Cina sui diritti umani iniziato nel 1996 (fino ad ora 21 sessioni¹⁵) deve essere descritto come molto limitato, stando a giudicare dalle informazioni pubbliche rese disponibili da fonti UE¹⁶. Il documento indica chiaramente che, secondo Bruxelles, non sono state fornite le prove richieste per documentare il miglioramento dei diritti umani, mentre in passato la scelta della UE era stata quella di dare alla Cina il beneficio del dubbio, sostenendo che il dialogo sui diritti umani avrebbe fatto progressi. Nel documento si legge¹⁷: “Esso (il dialogo sui diritti umani) rimane adatto allo scopo, ma le aspettative UE – che sono aumentate quanto le nostre relazioni – sono sempre più frustrate”. Se l’interpretazione delle due parti del termine “diritti umani” continuasse ad essere così diversa, si dovrebbe addirittura valutare se ha senso che l’Europa e Pechino continuino a sostenere un dialogo su questa materia. Riferendosi alla critica riguardo alla situazione dei diritti umani in Cina, Pechino ha sostenuto in passato che la definizione “diritti umani” in Cina è “differente” da quella adottata in occidente. Se per l’ “occidente” i diritti politici e civili (che includono diritti quali la libertà di espressione e di pensiero) sono il fulcro del concetto “diritti umani”, per Pechino, invece, i diritti economici, cioè il diritto di vivere felicemente lasciandosi dietro la povertà e il sottosviluppo, sono centrali nella sua definizione. Quindi, dal punto di vista di Pechino, libertà di espressione, diritti civili e altri diritti che sono comunemente definiti come diritti umani, sembrano essere secondari nel contesto cinese e si sostiene inoltre, che un paese in via di sviluppo e i suoi leader sono incaricati soprattutto del compito di continuare a sollevare da una condizione di povertà centinaia di milioni di persone.

7. L’embargo degli armamenti

Lasciando da parte il fatto che le dichiarazioni congiunte dei summit bilaterali sono solitamente abbozzate e concordate settimane prima che si tenga il vero e proprio summit, entrambe le parti hanno sostanzialmente concordato su quasi tutto ciò che è stato dichiarato nel recente Vertice UE-Cina tenuto ad Helsinki in settembre. Ad eccezione, certamente, dell’embargo delle armi imposto dalla UE alla Cina nel 1989. A Helsinki (come prima all’Aia nel 2004 e a Pechino nel 2005) il Primo Ministro cinese Wen Jiabao ha fatto appello alla UE per “correggere” (si legga come “rivedere”) la decisione politica sull’embargo. “Un’azione positiva” – e con questo intende l’immediata fine dell’embargo – ha affermato, “potrebbe far superare le barriere che impediscono la crescita dei legami sino-europei in modo da soddisfare gli stessi interessi dell’Europa”. Pechino negli ultimi tre anni ha spesso cercato di legare il problema dell’embargo alla qualità, alle opportunità e ai futuri affari e relazioni commerciali con l’Europa, rendendosi vulnerabile ad una critica che l’accusa di tentare di usare il suo crescente peso economico per aumentare la pressione sulla UE con l’obiettivo di togliere l’embargo. Oltre al fatto che i diplomatici di Pechino residenti a Bruxelles sono consci che togliere o non togliere l’embargo è una decisione che spetta agli Stati membri e non alla Commissione, la UE non ha mai promesso di rimuoverlo (l’ultima volta al Summit UE-Cina di Helsinky), ma solo di “lavorare per rimuoverlo”¹⁸. Pechino, in genere, ha scelto di ignorare questa piccola ma importante differenza nel corso del dibattito degli ultimi tre anni¹⁹.

8. La ricerca congiunta di un “multilateralismo effettivo”?

Secondo la retorica ufficiale, la UE e la Cina condividono comuni intenti verso una global governance, e la cooperazione internazionale, favorendo e ricercando il cosiddetto “multilateralismo effettivo”²⁰. Fino ad oggi, comunque, (e si vedano anche le strategie cinesi nei confronti dell’Africa), non ci sono esempi concreti della congiunta ricerca di Pechino e Bruxelles di un “multilateralismo effettivo” di qualunque forma. Il summenzionato documento UE dell’ottobre 2006 si riferisce alle preoccupazioni europee riguardo alle differenti definizioni e approcci al multilateralismo. Vi si legge: “Condividiamo un desiderio di vedere un sistema multilaterale effettivo. Ma rimangono divergenze nei valori, riguardo ai quali il dialogo deve continuare”. Questa valutazione conferma ciò che un certo numero di studiosi europei hanno criticato negli ultimi anni: la retorica politica UE-Cina, che vuole che Bruxelles e Pechino condividano simili approcci verso il multilateralismo, è poco probabile che sia sempre congruente alla realtà politica, a meno che non si realizzi una concreta discontinuità nella strategia cinese sul multilateralismo, sulla sovranità e su ciò che Pechino intende come “non interferenza” ²¹.

9. Un nuovo “Accordo UE-Cina per la partnership e la cooperazione” e il cammino futuro

La frequenza e l’intensità degli scambi tra l’Europa e la Cina è stata, negli ultimi anni, molto positiva e impressionante. L’espansione dell’economia, le relazioni commerciali e politiche degli ultimi tre anni, sono state significative ed entrambe le parti continueranno a investirvi cospicui capitali e risorse²². Fino ad ora, la UE e la Cina sono impegnate in circa 25 “dialoghi settoriali” che coprono un’ampia gamma di aree come quella dei diritti di proprietà intellettuale, ambiente, informazione e società, energia e cooperazione scientifica, l’uso pacifico dell’energia nucleare, sicurezza marittima, cooperazione per lo spazio, problemi legati al WTO e altri²³. Il prossimo livello delle relazioni UE-Cina si suppone sia l’ “Accordo UE-Cina per la partnership e la cooperazione” che, secondo la UE, “rifletterà l’intero arco della cooperazione bilaterale e determinerà l’agenda per le relazioni UE-Cina del XXI secolo²⁴”. A Helsinki, nel settembre 2006, entrambe le parti sono state d’accordo a lanciare il processo di negoziazione per l’accordo previsto, ma rimane ancora da essere definito quale valore esso aggiungerà alla qualità delle relazioni bilaterali fra le due parti. Quali settori, argomenti e problemi coprirà e tratterà che non siano già stati affrontati nelle sedi e nei modi già esistenti? Mentre la Commissione UE sostiene che un nuovo accordo sia necessario per “coprire tutte le attività (con la Cina), così che si possa innalzare questa partnership estremamente importante ad uno stadio più elevato”, ci si può realisticamente aspettare che un nuovo accordo di cooperazione non farà molto di più che codificare le relazioni esistenti e gli scambi di ogni giorno. Il citato documento sulla Cina dell’ottobre 2006 è molto probabile che renda le negoziazioni sull’accordo più difficoltose e lunghe, ed è improbabile che Pechino firmi un altro accordo con la UE prima d’aver “digerito” quello precedente. Sembra che per ora la luna di miele UE-Cina durata tre anni sia finita e che Bruxelles e Pechino si siano assunte l’incarico di ridefinire e riorganizzare le loro relazioni. Ciò non è necessariamente un fatto negativo, e d’altronde, come accade per la maggior parte dei matrimoni, ad un certo punto, ci si deve scontrare con la realtà. 

MONDO CINESE N. 129, OTTOBRE-DICEMBRE 2006