1. Una pietra miliare
L’adesione della Cina all’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) rappresenta senza dubbio una pietra miliare per la Cina e per il commercio internazionale. La Cina è finalmente riuscita a persuadere gli
altri Stati membri dell’OMC che senza la propria partecipazione, l’OMC non può essere davvero
considerata un’organizzazione mondiale1.. Tuttavia, questo grande traguardo ha portato con sé
conseguenze economiche, giuridiche e politiche di rilevante impatto per il mercato globale2., che
deve integrare un paese con numerose diversità strutturali, culturali e comportamentali3.. Fin da prima della sua adesione all’OMC, avvenuta nel dicembre del 20014., il governo cinese aveva avviato riforme significative del proprio sistema giuridico interno.
Ciò nonostante, molte questioni devono essere ancora affrontate e risolte per garantire un pieno ed effettivo rispetto degli accordi su tutto il territorio della Repubblica Popolare Cinese (RPC)5.. Durante il negoziato per l’adesione all’OMC, erano già chiare le difficoltà del governo cinese a garantire il rispetto del principio di trasparenza e delle condizioni implicite nell’adesione6.. Era
dunque diffusa fra tutti gli Stati membri, Stati Uniti e Unione Europea in
primis, la consapevolezza della situazione del mercato e della necessità di una profonda riforma dell’ordinamento giuridico cinese per garantire nel lungo periodo il buon funzionamento del sistema OMC7.. Come nel caso dell’adesione all’UE dei nuovi dieci Paesi
avvenuta nel maggio del 2004, è stata fatta una precisa scelta politica. Si è ritenuto che un’integrazione, anche prematura, della Cina all’interno dell’OMC, oltre a rafforzare le posizioni della parte più riformista della classe dirigente cinese, avrebbe indirettamente accelerato il processo di riforme in atto, con il pretesto del rispetto degli impegni previsti dall’Organizzazione Mondiale del
Commercio. I negoziati duravano da quasi quindici anni e non si è voluto rinviarne nuovamente la conclusione in attesa di ulteriori miglioramenti del contesto interno cinese.
2. Il compromesso
Per queste ragioni, all’interno del Protocollo di adesione alla sezione 18, su proposta degli USA8. e con il sostegno dell’UE, è stata inserita una clausola “precauzionale” che prevede un meccanismo transitorio di revisione (Transitional Review Mechanism, TRM)9.. Tale strumento ha portato alla creazione di tavoli tecnici con i delegati degli Stati membri dell’OMC. Le riunioni sono previste durante i primi otto anni dal
momento dell’adesione della Cina e si concluderanno con una valutazione del lavoro svolto al decimo anno o ad una data precedente, a discrezione del Consiglio generale dell’OMC. L’obiettivo del TRM è quello di monitorare l’andamento delle riforme giuridiche in atto in Cina nei vari settori commerciali, promuovere la trasparenza del sistema interno cinese10. e lo scambio di informazioni nelle relazioni commerciali con la Cina. In tal senso, il governo cinese è tenuto a fornire ai membri dell’OMC specifiche informazioni11., quali i dati economici, le informazioni relative alle politiche economiche, quelle che incidono sullo scambio di merci, sullo scambio di servizi, sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale
attinenti al commercio (TRIPs) oltre ad altre problematiche che possano sorgere nel contesto del
TRM12.. Tutte queste informazioni non differiscono, ma integrano quelle normalmente previste dal
requisito generale di notifica per tutti i membri dell’OMC13.. Il loro esame è affidato a 16 organi sussidiari ad hoc, competenti per materia ed ai quali è prevista la partecipazione di tutti gli Stati
membri14.. Al termine di ogni anno, viene svolta una valutazione organica da parte del Consiglio generale dell’OMC15.. Il
TRM garantisce ai membri dell’OMC un ulteriore forum privilegiato per ottenere da parte del governo cinese chiarimenti sul proprio operato.
3. I primi tre anni di TRM
La mancanza di esperienza, oltre alla scarsità di risorse e al limitato periodo di preparazione
hanno causato notevoli difficoltà al governo cinese nella raccolta e trasmissione dei dati e delle informazioni richieste non solo nel primo anno di
TRM (2002)16., ma anche negli anni successivi (2003 e 2004), tanto è vero che i Paesi membri dell’OMC hanno manifestato diverse perplessità circa
l’impegno collaborativo del governo cinese. In particolare, sono state rilevate carenze nelle informazioni trasmesse quanto al
settore bancario, delle telecomunicazioni, dell’automobile, delle costruzioni17. e dell’agricoltura18..
Tale attitudine, del resto, dimostra la manifesta opposizione del governo cinese nei confronti del TRM19., che viene considerato uno strumento discriminatorio. Dal punto di vista giuridico, tuttavia, le lamentele cinesi20. non trovano fondamento. E’ noto, infatti, che il negoziato di adesione di uno Stato all’OMC si conclude spesso con obblighi che vanno oltre quelli previsti dagli accordi multilaterali (WTO + obligation) e che il protocollo di adesione è un accordo internazionale vincolante espressamente e liberamente sottoscritto dal governo cinese21.. Ad esempio, al paragrafo 1 della sezione 18 del protocollo e all’allegato 1B, si è stabilito che la Cina sia tenuta a fornire ogni informazione o documentazione
rilevante a ciascun organo sussidiario almeno 30 giorni prima della successiva riunione prevista in
agenda. Il Protocollo di adesione non ha, tuttavia, definito tutte le regole procedurali del
TRM,
consentendo alla Cina una certa discrezionalità nei tempi di risposta ai quesiti posti in seno ai diversi comitati. Senza l’introduzione di regole procedurali supplementari che migliorino la tempestività delle risposte da parte
della Cina, il TRM non sarà in grado di funzionare adeguatamente22.. E’ un dato di fatto che il governo cinese stia deludendo le aspettative di chi vedeva nel
TRM un efficace meccanismo multilaterale che avrebbe favorito la conoscenza reciproca e agevolato
ulteriormente le riforme in atto in Cina. Visti i risultati non soddisfacenti, alcuni membri dell’OMC hanno cominciato a ridurre il proprio
impegno nel quadro del TRM23. e, di conseguenza, hanno iniziato a privilegiare maggiormente le
negoziazioni bilaterali, che sono risultate il migliore strumento per affrontare e superare molte delle
difficoltà nelle relazioni con la Cina. I funzionari cinesi hanno costantemente offerto il proprio ausilio e fornito informazioni e chiarimenti bilateralmente e oralmente ai singoli membri dell’OMC al termine delle riunioni del
TRM24.. Tale comportamento estremamente cooperativo rende ancor più incomprensibile l’atteggiamento generale tenuto dalla Cina nel contesto del
TRM. Occorre, quindi, capire le ragioni
profonde e le giustificazioni che spingono il governo cinese ad agire in modo da delegittimare il
meccanismo multilaterale.
4. Il TRM e il DSB
Secondo alcuni studiosi, l’atteggiamento cinese nei confronti del TRM può essere spiegato facendo
ricorso alle tradizioni culturali del paese asiatico dove, per risolvere una controversia, si ricorre normalmente alla mediazione25.. La Cina è una società dall’ ”alto contesto sociale”26., nel quale le
entità collettive ed i gruppi rivestono un ruolo centrale, e nel quale gli individui tendono ad
essere solo espressione della collettività. Un elemento chiave nella mentalità cinese è l’esigenza di “non perdere credibilità” e il miglior modo per mantenerla è quello di evitare in ogni modo il confronto diretto. E’, infatti, possibile perdere di credibilità per il solo fatto di non aver concluso un accordo27.. Per queste ragioni, i funzionari cinesi28. curano l’organizzazione dei negoziati nei minimi dettagli, prevenendo in tal
modo qualsiasi tipo di rischio o potenziale errore. E ciò è più facilmente realizzabile nel contesto
di rapporti bilaterali. Nel sistema multilaterale, è certamente più difficile prevedere le reazioni di ciascuna parte, in quanto il numero di variabili di cui tenere
conto è estremamente elevato. I negoziati bilaterali, invece, sono più controllabili: questo limita decisamente i rischi di perdita di credibilità. Bisogna, però, ricordare che il TRM non è un organo giurisdizionale di soluzione delle controversie (come, ad esempio,
il sistema DSU29. nel quadro OMC), ma uno strumento atto a facilitare il confronto multilaterale sullo
stato di attuazione del protocollo di adesione della Cina. Poiché esso non si conclude, come in una
normale controversia di fronte ad un organo giurisdizionale interno, on uno sconfitto ed un vincitore,
queste caratteristiche hanno condotto parte della dottrina cinese a ritenere infondati i timori dei
funzionari cinesi nei confronti di un sistema come quello istituito dal
TRM30.. Peraltro, il TRM è
considerato uno strumento che può evitare il confronto diretto rappresentato da una controversia di
fronte al DSB31. in quanto eventuali divergenze possono essere risolte con il negoziato. Preme, inoltre, ricordare che, a nostro parere, anche il sistema di soluzione delle controversie dell’OMC non comporta rischi di perdita di credibilità32.. Tale concetto è connesso a due problemi strettamente legati: il rischio per i funzionari cinesi responsabili delle materie relative all’OMC di perdere il rispetto e anche il proprio lavoro nel caso in cui la Cina dovesse risultare soccombente al termine di una controversia all’OMC e
l’obbligo di compensazione. In realtà, alla luce della norme del DSU, nessuno di questi problemi si porrà in concreto. Il gruppo di esperti dell’OMC, al termine di una controversia, si limita a riconoscere
semplicemente la non conformità di una disposizione normativa nazionale con gli accordi dell’OMC. In secondo luogo, il DSB non prevede sanzioni pecuniarie a carico del membro dell’OMC soccombente, ma stabilisce la cessazione dell’illecito e la riparazione in forma specifica33.. In altre parole, sorge un obbligo di modifica delle misure ritenute incompatibili con un accordo contemplato in senso conforme alle norme violate (art. 19 DSU). Il DSB non stabilisce per il passato, ma per l’avvenire. Se il membro
dell’OMC, in questo caso la Cina, attua le modifiche richieste sulla base delle indicazioni del gruppo
di esperti del DSB, non c’è rischio di errore e di perdere di credibilità. Tali caratteristiche sembrano
conformarsi perfettamente alle tradizioni culturali cinesi, ben riassunte dall’idea confuciana in base
alla quale non è tanto grave commettere errori quanto non porvi rimedio, qualora essi siano stati
individuati34.. In ogni caso, i membri dell’OMC, anche la Cina, devono agire tenendo ben presente che tutti hanno l’interesse che l’OMC, come istituzione, continui a funzionare con successo35..
MONDO CINESE N. 124, LUGLIO-SETTEMBRE
2005
Note
1 Fin dagli inizi degli anni ’80, nel contesto del GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade), i diplomatici cinesi
avevano attuato forti pressioni per ottenere l’adesione.
Su questo punto, si veda James
Feinerman, “China’s Quest to Enter the
GATT/WTO”, American Society of
International Law Procedure, n. 90,
1996, p. 402. Si veda anche Raj Bhala, “Enter the Dragon: An Essay on China’s
WTO Accession Saga”, American
University International Law Review, n.
15, 1999-2000, p. 1471. 
2 Karen Halverson, “China’s WTO
Accession: Economic, Legal, and
Political Implications”, Boston College
International and Compatative Law
Review, n. 27, primavera 2004, p. 322..
3 Si veda, John H. Jackson, “The
Institutional Ramifications of China’s
Accession to the WTO”, in Frederick M.
Abbott, China in the World Trading
System: Defining the Principles of
Engagement, Kluwer Law International
1998, pp. 75-80.
4 Il governo cinese ha dichiarato di aver
portato a termine, entro il 2000, ovvero già da prima dell’adesione della
Cina all’OMC, la revisione di circa 1400
leggi e regolamenti, si veda
Communication from the People’s
Republic of China, Information Required
in Sections I and III of Annex 1A of the
Protocol, 25 novembre 2002, WT/GC/
68. Nel 2002, più di 2.500 leggi e regolamenti sono state riviste e modificate, perché non conformi alle regole
dell’OMC, e, fra queste, più di 800 sono
state abrogate. Si veda su questo pun
to, Unites States Trade Representative,
2003 Report to Congress on China’s
WTO Compliance, 11 dicembre 2003, Washington, 2003, pp. 64-65. Nel
2003, il governo centrale ha adottato
(o emendato) più di 100 leggi e regolamenti.
Si veda Unites States Trade
Representative, 2004 Report to
Congress on China’s WTO Compliance,
11 dicembre 2004, Washington, pp.
81-82.
5 Donald C. Clarke, “China’s Legal
System and the WTO: Prospects for
Compliance“, Washington University
Global Studies Law Review, n. 2, inverno 2003, p. 97.
6 Sylvia Ostry, “China and WTO: the
Transparency Issue”, UCLA Journal of
International Law & Foreign Affairs, n.
3, 1998, p. 12.
7 Id., “Article X and the Concept of
Transparency in the GATT/WTO”, in
Sylvia Ostry, Alan S. Alexandroff, Rafael
Gomez, China and the Long March to
Global Trade, Routledge, London,
2002, p. 123.
8 Si veda Pub. L. 106-286, div. B, title
IV, Sec. 401, 10 ottobre 2000, 114 Stat.
900: “It shall be the objective of the
United States to obtain as part of the
Protocol of Accession of the People’s
Republic of China to the WTO, an
annual review within the WTO of the
compliance by the People’s Republic of
China with its terms of accession to the
WTO”, Foreign Relations and
Intercourse - United States-China
Relations - Monitoring and Enforcement
of the People’s Republic of China’s
WTO Commitments - Review of
Membership of the People’s Republic of
China in the WTO - Review within the
WTO, (Titolo 22 - Capitolo 77 - III
Parte A - Sezione 6931).
9 Si veda in generale, TerenceP. Stewart,
China in the WTO – Year 3, 21 gennaio 2005, Washington, DC, 2005; Julie
Walton, “WTO…Year 4”, The China
Business Review, n. 32, gennaio-febbraio 2005, pp. 24-34; Gerald Chan, “China and the WTO: the Theory and the
Practice of Compliance”, International
Relations of the Asia-Pacific, n. 4, 2004,
pp. 62-63; Thomas Rumbaugh, Nicolas
Blancher, China: International Trade
and WTO Accession, WP/04/36, IMF
Working Paper, 1 marzo 2004,
Washington, DC, 2004, pp. 7-8; Renzo
Cavalieri, L’adesione della Cina alla
WTO.
Implicazioni giuridiche, Argo, 2003, p
p. 65-66.
10 L’Unione Europea e gli Stati Uniti attribuiscono grande importanza al buon
funzionamento del TRM perché lo considerano un meccanismo utile per garantire e migliorare la trasparenza dell’ordinamento interno cinese, si veda
Oral Statement of the representative of
EU and US, Minutes of Meeting held
on 13 December 2004, WTO General
Council, China Transitional Review
under Section 18.2 of the Protocol of
Accession to the WTO Agreement, WT/
GC/M/90, Geneva, 10 febbraio 2005,
paragrafo 69, p. 14 e paragrafo 63,
p. 12.
11 “Informations to be provided by China in the context of the Transitional
Review Mechanism”, Protocollo di adesione, WT/L/432 (Allegato 1A), p. 13.
12 Ibid., pp. 14-18.
13 Il cosiddetto “WTO + obligation“.
14 Si veda la nota 1 della sezione 18
del Protocollo di adesione. I 16 organi
sussidiari sono: il Consiglio per lo scambio di merci (Consiglio GATT), il Consiglio per gli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio
(Consiglio TRIPs), il Consiglio per lo
scambio di servizi (Consiglio GATS), il
Comitato sulle restrizioni per motivi di
bilancia dei pagamenti, il Comitato
sull’accesso al mercato, il Comitato agricoltura, il Comitato sulle misure sanitarie e fitosanitarie, il Comitato per gli
ostacoli tecnici agli scambi, il Comitato
per le sovvenzioni e le misure
compensative, il Comitato sulle pratiche anti-dumping, il Comitato sui metodi di valutazione, il Comitato sulle
regole di origine, il Comitato delle licenze di importazione, il Comitato per
le misure relative agli investimenti che
incidono sugli scambi commerciali, il
Comitato sulle misure di salvaguardia,
il Comitato sullo scambio di servizi finanziari.
15 “Issues to be addressed by the
General Council in accordance with the
Section 18.2 of China’s Protocol of
Accession”, WT/L/432 (Annex 1B) p. 19:
The following issues have to be
addressed by the General Council: (i)
reports of subsidiary bodies on China’s
implementation of the WTO Agreement
and of the related provisions of the
Protocol; (ii) development of China’s
trade with WTO Members and other
trading partners; and (iii) recent
developments and cross-sectoral issues
regarding China’s trade régime”.
16 Oral Statement of the representative
of China, Minutes of Meeting held on
10-12 and 20 December 2002, WTO
General Council, China Transitional
Review under Section 18.2 of the
Protocol of Accession to the WTO
Agreement, WT/GC/M/77, Geneva, 13
febbraio 2003, paragrafo 34, p. 10.
17 Oral Statement of the representative
of the European Communities, Minutes
of Meeting held on 13 December 2004,
cit., paragrafo 70, p. 14.
18 Oral Statement of the representative
of the United States, Minutes of Meeting held on 13 December 2004, cit.,
paragrafo 65, p. 13.
19 Intervista ad un funzionario della
Commissione europea.
20 Intervista ad un rappresentante del
governo cinese a Ginevra e ad un funzionario del governo cinese a Pechino.
Si veda anche United States
Government Accountability Office
(GAO), Report to Congressional
Committees:WorldTrade Organization,
First Year U.S. Efforts to Monitor China’s
Compliance, GAO-03-461, 31 marzo
2003, Washington, 2003, p. 26 e p.
28.
21 “China cannot have her cake and
eat it, too”, come dichiarato da Richard
D’AMATO, “China and the WTO:
Compliance and Monitoring”, Hearing
before the U.S.
– China Economic and Security Review
Commission, One Hundred Eight
Congress, Second Session, 5 febbraio
2004, U.S. Government Printing Office,
Washington, 2004, p. 7.
22 Si dovrebbero, per esempio, introdurre delle scadenze precise e perentorie entro cui il governo cinese abbia
l’obbligo di fornire le informazioni rilevanti e trasmettere per iscritto le risposte alle domande degli altri membri
dell’OMC prima delle riunioni dei comitati. Durante il TRM del 2004, la Cina
ha fornito risposte più chiare e dettagliate, anche se, a volte, la sua collaborazione è risultata ancora
insoddisfacente.
Si veda in questo senso United States
Government Accountability Office
(GAO), Report to Congressional
Committees:WorldTrade Organization,
First Year U.S. Efforts to Monitor China’s
Compliance, op. cit., pp. 30-31.
La Comunità europea ha dichiarato
che, generalmente, il governo cinese
risponde alle domande soltanto oral
mente o fornisce risposte per iscritto
poco prima o durante le riunioni e, talvolta, versioni scritte delle dichiarazioni orali, ma soltanto al termine delle riunioni.
Si veda Oral Statement of the
representative of European Communities, Minutes of Meeting held on
10-12 and 20 December 2002, op. cit.,
paragrafo 34, p. 10. Secondo il governo cinese, una considerevole quantità
di informazioni, in rispetto delle modalità e delle tempistiche stabilite
dall’OMC, è stata fatta pervenire alle
autorità competenti prima delle riunioni degli organi sussidiari.
Si veda Oral Statement of the
representative of China, Minutes of
Meeting held on 10-12 and 20
December 2002, op. cit., paragrafo 29,
pp. 8-9.
Nel 2004, in alcuni comitati del TRM,
sembra ci sia stata una minore collaborazione da parte del governo cinese
rispetto all’anno precedente. Questo
non ha permesso alla Cina di informare adeguatamente gli altri membri
dell’OMC degli sforzi compiuti e dei risultati complessivamente positivi.
Si veda Oral Statement of the
representative of the European
Community, minutes of Meeting held on
13 December 2004, op. cit., paragrafo 69, p. 14.
Bisogna, però, sottolinerare che nemmeno gli Usa stanno rispettando tutte
le regole procedurali previste nel quadro del TRM e questo a danno dei propri interessi. Nel corso del 2003, gli USA
hanno trasmesso al governo cinese le
domande e le richieste di chiarimenti,
in media, soltanto 9 giorni prima delle
riunioni del TRM fissate in agenda. E’
infatti capitato che la Cina dichiarasse
di non essere in grado di rispondere
alle domande degli USA, perché trasmesse in ritardo o in prossimità delle
riunioni non garantendo loro un periodo di preparazione sufficiente. Diversamente l’UE ha fornito al governo cinese i propri quesiti in media 30-35
giorni prima dell’inizio del TRM.
Intervista ad un funzionario cinese del
Ministero del commercio (MOFCOM) a
Pechino. Queste informazioni sono state, inoltre, confermate anche da parte
di un funzionario della delegazione
della Commissione europea a Pechino.
23 T. P. Stewart, op. cit., p. 96.
24 Questo è indirettamente confermato anche dal governo cinese che ha dichiarato di essere disponibile in qualsiasi momento ad incontri bilaterali su tematiche di interesse per gli altri membri. Si veda Representative of China, Minutes of Meeting held on 13 December 2004, cit., paragrafo 72, p. 15.
25 Secondo Confucio, per risolvere un contrasto si deve ricorrere alla persuasione morale senza attuare pressioni o perpetuare atti di forza. Si veda The Analects of Confucius. traduzione di Arthur Waley, Vintage Books, New York, Reissue edition 1989 (originariamente pubblicato da George, Allen, & Unwin, 1938), libro XIV, Hsien Wan, cap. XXIII. Per un’analisi approfondita della mediazione in Cina, si veda Stanley Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China after Mao, Stanford University Press, Stanford, California, 1999, pp. 217-249 e Donald C. Clarke, “Dispute Resolution in China”, Journal of Chinese Law, n. 5, 1991, pp. 270-277.
26Per le definizioni di società dall’alto contesto sociale e società dal basso contesto sociale, si veda Raymond Cohen, Negotiating Across Cultures: International Communication in an nterdependent World, Revised Edition, United States Institute of Peace Press, Washington, DC, 1997.
27 Ibid., p. 133.
28 Un sondaggio condotto dal quotidiano China Youth Daily (il giornale ufficiale dell’associazione dei giovani comunisti) ha stabilito che l’87% del pubblico cinese intervistato ritiene che il mantenere la credibilità sia essenziale nella vita di tutti i giorni. Gli uomini e, in particolare, i funzionari del governo
sono i soggetti maggiormente preoccupati e disposti a tutto pur di evitare qualsiasi rischio di perdita di credibilità, si veda in questo senso China Online Blog, “Polls show that 87% of Chinese believe in saving face”, 12 agosto 2005.
29 Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes.
30 Interviste a professori e ricercatori cinesi.
31 Dispute Settlement Body.
32 Si veda la nota n. 30.
33 Si intenda nel senso del “ristabilimento della situazione giuridica esistente prima della commissione dell’illecito”. Si veda, Paolo Picone, Aldo Ligustro, Diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, CEDAM, Padova, 2004, p. 600.
34 The Analects of Confucius, op. cit.,libro XV, Wei Ling Kung, cap. XXIX.
35 Consultative Board to the Director-General Supachai Panitchpakdi, The Future of the WTO: Addressing
Institutional Challenges in the New
Millennium, World Trade Organization,
Switzerland, 2004, p. 18.
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