1. Una nuova legge per la Pubblica amministrazione

All'apertura della tredicesima sessione del Comitato permanente della decima Assemblea nazionale del popolo, il 25 dicembre 2004, Zhang Bolin -Ministro del personale- ha sottoposto all'esame dei membri del Comitato una Proposta di legge sulla funzione pubblica, frutto di quattro anni di lavori preparatori. La legge consta di 20 titoli e 103 articoli relativi alla gestione del personale delle Amministrazioni pubbliche statali, nell'ambito di materie quali reclutamento, valutazione, incarichi e destituzioni, premi, disciplina e punizioni, formazione, pensionamento. Per la prima volta la Repubblica popolare cinese si accinge a adottare una legge inerente la gestione della carriera dei funzionari pubblici, benché la materia in questione fosse stata regolamentata fin dal 1993 mediante le Norme provvisorie sui funzionari statali e i successivi regolamenti¹. 

Il testo della proposta di legge non è stato ancora reso pubblico, ma notizie ufficiali indicano che esso sarebbe coerente con le norme precedenti, pur contenendo alcuni elementi di novità. I tempi di adozione della Legge sulla funzione pubblica sono incerti, anche se Liu Lijun, funzionaria dell'Ufficio per la formazione della Direzione per la gestione dei funzionari pubblici del Ministero del personale, intervistata da chi scrive, ha avanzato l'ipotesi che il testo possa essere approvato prima dell'estate del 2005². 

Fin dal 1987 l'efficienza dell'amministrazione pubblica era stata annoverata tra i fattori indispensabili per orientare i cambiamenti dell'economia, per affrontare le difficoltà derivate dalla realizzazione del socialismo di mercato e, indirettamente, legittimare le scelte e l'operato del PCC. Il rapporto di Zhao Ziyang, allora segretario del Partito, al XIII Congresso nazionale del PCC reclamava una più chiara definizione delle funzioni di ogni organo dell'apparato statale, arrivando ad uspicare una chiara distinzione tra i compiti direttivi del Partito e le mansioni dell'amministrazione statale³. Questo avrebbe semplificato le strutture burocratiche, poiché si sarebbe operato un contenimento dei fenomeni di sovrapposizione di competenze tra organi diversi e sarebbe stato possibile limitare gli esuberi di personale. Le prime misure da introdurre a questo scopo, menzinate nel discorso del segretario, erano la riforma degli organi dell'amministrazione pubblica e la stesura di una legislazione amministrativa. 

Di conseguenza, l'elaborazione della legge appena presentata rientra in un insieme articolato di azioni tese a definire nuove funzioni per l'amministrazione pubblica e a strutturare un più razionale impianto organizzativo delle istituzioni centrali. Si tratta di un processo che ha coinvolto tanto gli organi di governo, sottoposti a numerose campagne di riorganizzazione interna a partire dalla fine degli anni settanta, quanto il mondo accademico, chiamato in causa da un discorso di Deng Xiaoping del 1979 che riabilitava politicamente le scienze sociali e di conseguenza ridava vita -tra le altre- alla Scienza dell'amministrazione⁴. Già in quel discorso di Deng, infatti, si metteva in evidenza la necessità di approfondire la ricerca in campo politico, sociale e giuridico per contribuire al rafforzamento della teoria delle quattro modernizzazioni, e si indicavano le lingue straniere come veicolo per un tempestivo aggiornamento sugli sviluppi di quelle materie in ambito internazionale. In quella come in altre occasioni, dunque, si era già manifestata in modo evidente l'idea di una connessione forte tra l'aggiornamento di conoscenze attinenti a precisi ambiti specialistici e la realizzazione della Politica di riforma ed apertura; impostazione questa che sembrava comportare una aspettativa del Partito in merito al contributo degli intellettuali nell'opera di ideazione e messa a punto di strumenti atti a consolidare una amministrazione all'altezza della sfida politica ed economica. 

A giudicare dal numero di pubblicazioni e di studi sull'amministrazione pubblica e sulla sua gestione esistenti nel dicembre 2004 nelle librerie di Pechino, si può pensare che il mondo accademico abbia risposto favorevolmente e con intensità sempre crescente a quell'appello. La quantità e varietà dei titoli in materia, infatti, sono almeno dieci volte superiori a quanto si poteva trovare nel 2002; colpisce inoltre la grande ricchezza di manuali e saggi tradotti da lingue straniere, in special modo di autori statunitensi. L'aumentata quantità e la migliore qualità delle pubblicazioni possono poi, senza dubbio, essere messe in relazione con il progressivo sviluppo delle attività di formazione in ambito amministrativo, rivolte sia ai funzionari in carica che agli studenti intenzionati a intraprendere la carriera amministrativa. 

2. La formazione continua dei funzionari pubblici  

Già le Norme provvisorie avevano annoverato la formazione permanente tra i diritti dei funzionari statali e, plausibilmente, anche la nuova legge consacrerà alcuni articoli alla definizione degli obiettivi nella formazione dei funzionari statali. 
Al momento attuale la materia è regolata da due documenti adottati dal Ministero del personale: il Regolamento provvisorio sulla formazione dei dipendenti statali, del 1996, e il Piano nazionale di formazione dei funzionari statali 001-2005, del 2001⁵. In base alla normativa vigente, l'organo deputato a coordinare le attività formative per i funzionari è il Ministero del personale, creato nel 1988 per vegliare alla progressiva riorganizzazione della funzione pubblica. All'interno del Ministero esiste poi una Direzione per la gestione dei funzionari pubblici, alle cui dipendenze lavora l'Ufficio per la formazione, che svolge il suo ruolo in almeno quattro occasioni nel corso della carriera degli amministratori: al primo incarico (chu ren peixun), per circa 10 giorni; a ogni cambiamento di incarico (ren zhi peixun), per circa 30 giorni; quando occorre, per un approfondimento di competenze professionali specifiche (zhuanmen yewu peixun): quali i corsi di alfabetizzazione sull'uso del computer e delle risorse in rete; e, infine, nei casi di varo di nuove politiche (geng xin zhishi peixun) per la diffusione delle direttive: come nei caso dei corsi di presentazione delle norme per l'entrata della Cina nell'OMC. Ogni funzionario deve partecipare ad almeno 7 giorni di formazione l'anno e si stima che nel 2004 il Ministero abbia provveduto alla formazione di più di 10.000 funzionari⁶. 

Il Ministero del personale, d'altra parte, non ha il monopolio dell'aggiornamento degli amministratori pubblici, ma coordina le proprie attività in questo settore con altre istituzioni, sia al livello centrale sia a livello locale. 
Tra queste, è da ricordare innanzitutto il Dipartimento centrale per l'organizzazione del PCC (zhonggong zhongyang zuzhibu) che svolge tuttora un ruolo fondamentale nella gestione delle risorse umane per le cariche a livello dirigenziale. Tale Dipartimento, di conseguenza, può stabilire limitazioni all'avanzamento di carriera in relazione alla partecipazione dei funzionari ad attività di formazione e, in determinate circostanze, decidere in quali istituti debbano essere svolte queste attività. 

Tradizionalmente il Partito contribuisce direttamente alla formazione dei funzionari statali a ogni livello tramite le Scuole di partito diffuse sul territorio. La formazione impartita in questi centri oggi veicola contenuti nuovi e assume forme diverse da quelli originali - definiti nel periodo della fondazione delle scuole alla fine degli anni quaranta- anche in relazione al rinnovamento della classe politica, dimostrato anche dal fatto che le giovani generazioni hanno spesso ricevuto un'educazione di base più approfondita delle generazioni precedenti. Tuttavia,le Scuole di partito apparentemente continuano a svolgere il compito di promuovere la fedeltà politica alla linea del PCC. Questa funzione è consolidata simbolicamente dal riconoscimento da parte del Partito stesso delle principali Scuole come think tank chiamate a discutere le questioni politiche più salienti e a proporre soluzioni (naturalmente in linea con le direttive); ma anche praticamente perché i corsi alimentano la nascita di legami personali (guanxi) tra funzionari del medesimo livello gerarchico, moltiplicando le occasioni di carriera e cementando la coesione del gruppo dirigente. Il prof. Zhang Dexin ha sottolineato che per alcuni giovani quadri la nascita di questi legami personali rappresenta, tuttora, parte del valore aggiunto dei periodi di formazione presso le Scuole del partito, soprattutto ai livelli superiori, e che anche da ciò scaturisce una sorta di antagonismo tra Scuola centrale del partito e Scuola nazionale di pubblica amministrazione. Alla prima si riconosce un ruolo più importante per la costruzione della propria carriera, mentre alla seconda si assegna il merito di diffondere contenuti più interessanti e utili per lo svolgimento delle mansioni d'ufficio⁷. 

3. La Scuola nazionale e le Scuole locali di Pubblica amministrazione  

La Scuola nazionale di pubblica amministrazione (guojia xingzheng xueyuan) è, infatti, un altro importante centro di formazione, che gode di uno status di livello ministeriale, giacché dipende direttamente dal Consiglio di Stato. Questo istituto, fondato nel 1988, il 16 dicembre scorso ha celebrato il decennale della sede attuale -nel distretto di Haidian a Pechino- e conta circa 900 dipendenti. Offre servizi riservati ai quadri ad alto livello, per stage di formazione di breve o medio periodo, che non superano comunque mai i 6 mesi⁸. La Scuola ha una vocazione tecnica: offre corsi mirati all'acquisizione di competenze direttamente applicabili al lavoro amministrativo con l'obiettivo di contribuire a un rafforzamento qualitativo della professionalità dei funzionari pubblici. Proprio in questa ottica sono in atto alcune sperimentazioni per l'aggiornamento delle metodologie didattiche. Lo sforzo di innovazione si avvale in parte dei contributi del Dipartimento di relazioni internazionali, che è incaricato di creare una rete di scambi con istituzioni analoghe in altri paesi. Tra i progetti di cooperazione svolti dal Dipartimento appare di particolare interesse il China-Europe Public Administration Programme (CEPA) -sottoscritto da Cina e Unione europea nel 2000- che ha come obiettivo un miglioramento della qualità dell'insegnamento  nei corsi per i funzionari pubblici⁹. Per il CEPA lavora anche la vicedirettrice dell'Ufficio per i programmi internazionali, dott. Zhang Xinwei, che -in una intervista concessa a chi scrive- ha puntualizzato che rendere più efficace l'apprendimento da parte degli amministratori è un obiettivo assai complesso, dal momento che i funzionari rappresentano una tipologia di allievi piuttosto difficile sia a causa della loro età che per la posizione che ricoprono¹⁰. In un altro colloquio con il già citato prof. Zhang Dexin è emerso poi il contributo interno alle sperimentazioni didattiche, incentrato attualmente sulla metodologia dei case studies, quindi sul confronto dell'allievo con problemi emersi in realtà locali e sulla ricerca di soluzioni sostenibili. Un vantaggio evidente di questo metodo è l'interesse che i problemi sollevati suscitano nei funzionari che seguono i corsi, i quali vengono stimolati a mettere in gioco tutte le proprie competenze, siano esse state sviluppate nel processo di formazione o in servizio. Tuttavia, l'impiego di questo metodo implica la necessità di raccogliere informazioni in diverse realtà territoriali, individuare il materiale potenzialmente interessante ed elaborarlo a scopi didattici, compito lungo e difficile, che oltretutto richiede un aggiornamento costante. La Scuola nazionale di pubblica amministrazione  sarebbe attualmente impegnata proprio nella creazione di una banca dati con questi obiettivi. 

In parallelo alle attività descritte, esiste poi in ogni provincia una Scuola locale di pubblica amministrazione dipendente dal Governo provinciale, spesso fondata entro la prima metà degli anni ottanta. Proprio in virtù della dipendenza diretta dagli organi amministrativi del rispettivo livello, la Scuola nazionale di pubblica amministrazione e quelle locali sviluppano legami non gerarchici di collaborazione, creando una rete di centri di formazione che copre tutto il territorio nazionale. Se, da una parte, è interessante notare che in numerosi casi, come ad esempio a Shanghai, la Scuola locale di pubblica amministrazione è ospitata negli stessi edifici della Scuola di partito della medesima unità amministrativa¹¹; è anche utile rilevare che entrambi gli interlocutori di chi scrive, Zhang Dexin e Zhang Xinwei, dipendenti della Scuola nazionale di pubblica amministrazione, hanno espresso fiducia nel potenziale innovativo dei metodi adottati dal proprio gruppo di lavoro e nel ruolo di avanguardia della scuola centrale nei confronti delle unità locali. La coincidenza, se non altro geografica, elle Scuole locali di pubblica amministrazione con le Scuole di partito e il progetto di inviare docenti della Scuola centrale di pubblica amministrazione a svolgere corsi di aggiornamento in tali istituti, sembrano suggerire una parziale sinergia tra istituzioni di formazione dirette dal PCC o dallo Stato cinese, due realtà che sono state precedentemente presentate come antagoniste. Emerge quindi un quadro istituzionale contraddittorio che a parere di chi scrive merita una analisi approfondita e non può essere liquidato nei termini dell'onnipresenza del PCC o di un controllo totale, proprio perché è visibile un contributo innovativo dell'istituzione dipendente dal Consiglio di stato nei contenuti didattici. 

4. Formazione interna e MPA  

Questa panoramica delle istituzioni coinvolte nell'aggiornamento dei funzionari pubblici deve anche tenere conto dei percorsi creati da ogni organo statale al proprio interno, grazie all'azione dei Centri di formazione (gongwuyuan peixun zhongxin). Si tratta di corsi di formazione permanente inerenti alle funzioni specifiche cui sono addetti i dipendenti dell'ufficio in questione e hanno il duplice vantaggio di rispondere ad esigenze precise e di essere svolti all'interno del luogo di lavoro, riducendo i costi complessivi. Tuttavia, questi sono spesso limitati nel tempo e nello scopo, elemento che porta alla luce l'importanza di un coordinamento a livello nazionale delle risorse per la formazione dei quadri per un innalzamento progressivo della qualità nei servizi erogati dalla burocrazia. 

Infine, oltre all'aggiornamento obbligatorio realizzato nelle istituzioni amministrative, i funzionari statali sono incoraggiati a intraprendere percorsi personali di formazione sia in patria sia all'estero. Questo obiettivo si coniuga con l'importanza attribuita dai quadri amministrativi al conseguimento di titoli di studio supplementari nel corso della propria carriera. Infatti, dovendo affrontare la sfida dell'aggiornamento, i funzionari preferiscono i percorsi formativi coronati dal raggiungimento di un diploma, simbolo tangibile del traguardo raggiunto¹². Per quanto riguarda la realtà nazionale, entrambe queste esigenze sono soddisfatte dai Master in pubblica amministrazione (MPA: gonggong guanli shuoshi). I primi MPA sono nati alla fine degli anni novanta e attualmente sono 47 le università che ne ospitano uno.  

Ogni sede gode di una ampia autonomia nell'organizzazione dei propri corsi, ma tutti i programmi sono esaminati dal Comitato nazionale di supervisione dell'insegnamento negli MPA (quanguo gonggong guanli zhuanye shoushi xuewei jiaoyu zhidao weiyuanhui). Inoltre, il Segretariato degli MPA (MPA mishu chu), ospitato dall'Università del popolo, garantisce il coordinamento organizzativo su scala nazionale. 

Il corso di master dura due anni e vi si accede attraverso un esame nazionale, il quale non è riservato ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Durante la prova i candidati vengono valutati in base alla loro preparazione in materia di management e teoria della pubblica amministrazione; in base alla loro padronanza di una lingua straniera e alle loro conoscenze di matematica, logica e lingua cinese. Il primo esame nazionale si è tenuto nell'autunno 2001. Secondo le direttive del Ministero dell'educazione, il numero degli iscritti della prima classe MPA non poteva superare il tetto di 100 per ogni Master, numero che è stato ampliato negli anni successivi tenendo in considerazione le capacità logistiche delle università ospitanti. 

Una delle prime sedi di MPA è stata la Scuola di amministrazione del governo dell'Università di Pechino, diretta dal prof. Wang Puqu¹³. Nel corso di un colloquio -tenutosi nel dicembre 2004- il professor Wang mi ha confermato che attualmente nessun MPA rappresenta un canale preferenziale per l'accesso alla funzione pubblica, né per ottenere promozioni; eppure, tra gli studenti di MPA dell'Università di Pechino, una percentuale piuttosto alta è costituita da funzionari in carica. Purtroppo non mi sono state fornite cifre esatte e, per ovvie ragioni di privacy, non è stato possibile sapere il grado gerarchico né gli uffici di provenienza di questi funzionari. Tra gli iscritti, i funzionari di alto livello svolgono le attività in una sede distaccata: la Scuola nazionale di pubblica amministrazione, che ha stipulato a questo proposito un accordo di collaborazione con l'Università. All'Università di Pechino la didattica consiste in: lezioni frontali, discussioni a piccoli gruppi, conferenze tenute da professionisti, ecc. I docenti sono di volta in volta professori dell'Università di Pechino o amministratori pubblici in servizio attivo; studiosi o professori  stranieri. 

La creazione di questi master si inserisce nel processo di ripresa degli studi in Scienza dell'ammnistrazione che abbiamo descritto precedentemente e ne evidenzia la finalità operativa. L'insegnamento stimola in questo modo la ricerca e la redazione di materiali didattici, creando i presupposti per un ulteriore approfondimento della materia. Probabilmente non è casuale la concomitanza ra la nascita degli MPA e l'aumento esponenziale delle pubblicazioni sia teoriche sia tecniche o di analisi dell'amministrazione pubblica in Cina. 

5. Gli esami per la funzione pubblica  

In conclusione, è importante sottolineare il fatto che il consolidamento di percorsi di formazione - sia per i funzionari pubblici che per coloro che desiderano intraprendere la carriera amministrativa- procede di pari passo con la progressiva affermazione di un sistema di esami nazionali per la funzione pubblica (guojia gongwuyuan luyong kaoshi) ai livelli più bassi e di un sistema di selezione pubblica per i quadri di alto livello (lingdao ganbu gongkai xuanba zhidu). 

A Pechino, gli esami per la funzione pubblica per l'accesso agli organi della burocrazia centrale si sono svolti per la prima volta nel 1994. Da allora ogni anno il Ministero del personale organizza una sessione che prevede alcune prove scritte per la preselezione dei candidati alla carriera di funzionario pubblico. Le prove vertono su conoscenze giuridiche, istituzionali e generali. Superare gli scritti rappresenta la possibilità di ottenere un colloquio di lavoro presso uno o più organismi governativi. Infatti, chi è risultato idoneo allo scritto può presentare domanda per un posto di lavoro, che otterrà solo se supera l'orale, il quale però avviene all'interno di ogni singola istituzione e non coinvolge più il Ministero del personale. L'iscrizione all'esame è alla portata di ogni laureato e l'affluenza è sufficiente da giustificare la pubblicazione di manuali e l'organizzazione di classi per la preparazione delle prove¹⁴. Tuttavia, va tenuto presente che gli esami permettono l'accesso esclusivamente a posizioni inferiori della scala gerarchica; inoltre, l'idoneità non garantisce l'assunzione e tuttora alcune qualifiche all'interno degli organi statali possono essere ottenute attraverso procedure di reclutamento diverse dagli esami pubblici. 

Per ciò che riguarda i funzionari di livello superiore, invece, il sistema di valutazione comparativa dei quadri - gestito dal Dipartimento centrale per l'organizzazione del PCC - non è ancora applicato in maniera uniforme da ogni istituzione. Tuttavia, anche per i funzionari statali di alto livello la promozione a incarichi di maggiore responsabilità o il cambiamento dell'ufficio di appartenenza sono parzialmente influenzati dal superamento di alcune prove scritte, in genere di contenuto prevalentemente politico e trettamente connesse con la nuova posizione da ricoprire. In Cina vengono pubblicati anche materiali didattici per la preparazione di queste prove. 

I due sistemi di valutazione cui si è accennato hanno senza dubbio una diversa portata e funzioni distinte, ma entrambi sembrano indicare una effettiva ricerca garantire un livello minimo preparazione dei funzionari pubblici. Lo svolgimento regolare delle prove potrebbe contribuire a stabilire parametri condivisi per la valutazione delle conoscenze richieste per il lavoro nella funzione pubblica. Individuare tali standard è forse possibile oggi, dopo l'incontestabile innalzamento del livello medio di educazione di base dei quadri dell'ultimo ventennio, e potrebbe inaugurare un circolo virtuoso che contribuisca progressivamente a elevare ulteriormente le abilità e le competenze dei funzionari statali.

MONDO CINESE N. 122, GENNAIO-MARZO 2005