1. Difficile genesi di una proposta giuridica

L'Articolo 23 della Legge Fondamentale (o "Mini Costituzione"), di Hong Kong¹, è stato sospeso come una spada di Damocle sull'evoluzione politica dell'ex-Colonia Britannica fin dal 1 luglio del 1997, giorno del trasferimento di sovranità sul territorio, passato dal Regno Unito alla Cina.
Si tratta di un articolo di legge che sancisce come dovere costituzionale che "La Regione ad Amministrazione Speciale di Hong Kong dovrà per parte sua promulgare delle leggi per proibire ogni atto di tradimento, secessione, sedizione, sovversione contro il Governo Centrale del Popolo, o il furto di segreti di Stato, per proibire che organizzazioni o enti politici esteri conducano attività politiche nella Regione, e per proibire che organizzazioni o enti politici della Regione stabiliscano legami con organizzazioni o enti politici esteri".²
Questo breve paragrafo ha suscitato una crescente inquietudine nel territorio, non solo per il fatto di introdurre delle figure giuridiche, quali la "sedizione", rimaste fino ad oggi estranee al sistema legale di Hong Kong, basato ancora sul diritto britannico, ma anche per la sua genesi poco rassicurante. Infatti, l'Articolo 23 venne imposto ed inserito nel testo della Legge Fondamentale dal Governo Centrale per ultimo e solo in seguito alle manifestazioni tenutesi a Hong Kong in sostegno delle proteste pro-democrazia che si videro nel continente cinese nel 1989.
Dopo che l'esercito aprì il fuoco sui dimostranti, la notte fra il 3 e il 4 giugno, uccidendo diverse centinaia di persone³, un milione di cittadini di Hong Kong sfidò il segnale di tifone numero 10 (il più alto previsto dall'Osservatorio), con quella che rimane ad oggi la maggior manifestazione politica che si sia mai tenuta nel territorio.
II forte sostegno dato da Hong Kong al movimento pro-democrazia prese in contropiede i dirigenti di Pechino⁴, che reputarono dunque opportuno inserire nella Legge Fondamentale l'Articolo 23, interpretato localmente come la prova della sfiducia che le autorità continentali nutrono verso i cittadini di Hong Kong.
In virtù di questo difficile inizio e grazie alla flessibilità consentita dall'assenza di una data limite per la promulgazione delle leggi richieste dall'Articolo 23, il Governo della Regione ad Amministrazione Speciale di Hong Kong (RASHK) ha ritenuto prudente attendere un certo periodo di tempo prima di affrontare il tema.

2. Struttura e tensioni politiche locali

Le dinamiche che hanno accompagnato i primi sei anni di Hong Kong nella sua nuova incarnazione e le vicende legate all'Articolo 23, ricche di colpi di scena, offrono la possibilità di osservare da vicino i cambiamenti, sia politici, che economici e sociali, che caratterizzano al momento l'ex-Colonia britannica. E forniscono anche un'occasione importante per analizzare la relazione fra Hong Kong e Pechino, resa più ardua da profonde incomprensioni reciproche.
Partiamo da una breve panoramica delle nuove istituzioni politiche. Secondo la struttura di Governo fatta adottare a Hong Kong dopo il ritorno sotto Pechino, il potere locale è nelle mani di un Consiglio Esecutivo, o ExCo, formato per lo più da funzionari di carriera (i famosi "civil servants" di eredità coloniale), nominati e diretti dal Capo dell'Esecutivo. Quest'ultimo viene scelto ogni cinque anni da un gruppo di quattrocento persone selezionate da Pechino per essere "rappresentative della comunità". Per quanto la nomina, ufficiosa, venga data da Pechino, l'approvazione finale ufficiale deve venire dal Governo Centrale⁵. Tung Chee-hwa, primo Capo dell'Esecutivo di Hong Kong, rieletto per un secondo mandato nel 2002, è stato infatti riconosciuto come il leader preferito dai dirigenti cinesi dopo che l'allora presidente Jiang Zemin gli aveva espresso il proprio sostegno con una pubblica stretta di mano nel corso di un ricevimento ufficiale nella Grande Sala del Popolo, a Pechino, nell'aprile 1996. Le quattrocento persone "rappresentative della comunità" non ebbero dunque esitazioni nell'elezione, che si rivelò ancor più prevedibile nel 2002, quando Tung si ritrovò ad essere l'unico candidato approvato dal Comitato Elettorale. II processo di selezione del Capo dell'Esecutivo venne ritenuto talmente poco trasparente ed aperto da provocare molto scontento nel campo pro-democrazia, che voleva un processo più trasparente e democratico. La protesta prese forme del tutto estranee al sistema politico cinese: Leung Kwok-heung, uno dei più noti attivisti politici di Hong Kong, alla testa del gruppo Cinque Aprile, arrivò provocatoriamente a proporre la nomina del proprio cane. Secondo la Legge Fondamentale, in un futuro indeterminato il Capo dell'Esecutivo sarà eletto per suffragio universale, anche se dovrà continuare ad essere nominato da persone selezionate dal Governo Centrale.
A questo primo livello di governo si accompagna il Consiglio Legislativo, o LegCo, una sorta di mini-Parlamento che conta 60 seggi eletti ogni quattro anni, tramite un sistema elettorale composito⁶. I poteri effettivi del LegCo sono oggi molto ridotti: grazie a leggi fatte approvare nel 1997/98 dal Consiglio Legislativo Provvisorio⁷ in seguito al trasferimento di sovranità, infatti, i legislatori hanno il potere di proporre delle mozioni e delle modifiche alle leggi proposte dall'ExCo, ma sono in grado di proporre nuove leggi senza l'approvazione esplicita del Capo dell'Esecutivo solo in casi limitati. Inoltre, data la composizione bicamerale del LegCo, è molto raro che il Governo possa trovarsi in minoranza quando richiede l'approvazione di una nuova legge (vedremo, infatti, come il caso dell'Articolo 23 sia stato unico nella storia della RASHK). II LegCo svolge però una funzione parlamentare in quanto ha il potere di richiedere delle interrogazioni pubbliche sulle politiche governative, e portare l'Esecutivo ad un dialogo.
Le limitazioni imposte ai legislatori sono state interpretate dalla maggior parte dei commentatori come dei tentativi di ridurre l'importanza, e l'influenza, dei partiti politici considerati "pro-democrazia", che vengono qui contrapposti a quelli definiti "pro-Pechino". Le linee politiche ideologiche che dividono Hong Kong seguono dunque parametri inusuali, e non sono definite in termini di destra o sinistra come accade più frequentemente altrove. Nel campo "pro-Pechino" si trovano infatti partiti discordanti fra loro come i populisti della Democratic Alliance for the Betterment of Hong Kong (Alleanza Democratica per il Miglioramento di Hong Kong), o DAB, il più fedele alleato del Partito Comunista Cinese nel territorio, diretto da Tsang Yok-sing; e il partito dell'elite degli affari, il Partito liberale, alla cui testa si trova James Tien Pei-kun, nonché i sindacati pro-Pechino. Nel campo pro-democrazia invece si ha il principale partito della classe media, il Partito Democratico, di cui è oggi segretario Yeung Sam, un partito che, in un contesto europeo, sarebbe considerato di centro, data la sua estrema prudenza in campo sociale ed economico. A loro si affiancano il gruppo The Frontier, diretto da Emily Lau, e i sindacati autonomi. Entrambi i campi possono contare su alcuni gruppi minori e un certo numero di legislatori indipendenti.
Prima del trasferimento di sovranità, le preferenze dell'elettorato di Hong Kong andavano nettamente al campo pro-Democrazia, una situazione vissuta con malcelato fastidio sia dall'Amministrazione locale che da Pechino. Gli altri partiti soffrivano dell'essere considerati o troppo legati a gruppi di interesse (i Liberali) o troppo apertamente pro-Pechino per poter difendere gli interessi di Hong Kong.
Nel 1992, all'epoca delle prime elezioni legislative, quando 18 dei 60 seggi furono aperti al suffragio universale, il campo pro-democrazia si aggiudicò 16 dei seggi contestati, una chiara indicazione dei desideri politici della popolazione di Hong Kong.
II campo pro-Democrazia ha continuato a raccogliere i maggiori consensi popolari in tutte le competizioni elettorali che si sono tenute a Hong Kong. Le sue debolezze sono apparse solo dopo il trasferimento di sovranità, ma da un lato inatteso. Man mano che le conseguenze economiche della crisi finanziaria asiatica del 1997/98 hanno portato allo scoppio della bolla speculativa immobiliare e finanziaria, nonché ad un aumento vertiginoso della disoccupazione⁸, il Partito Democratico si è rivelato impreparato ad affrontare la situazione, e incapace di avere un impatto concreto sulle decisioni dell'ExCo in campo economico. In questo modo, il principale avversario del Partito Democratico, il DAB, forte anche di un sostegno economico e politico esplicito di Pechino e delle aziende legate alla Cina, sembrava incamminarsi verso un sorpasso carico di significato.
Malgrado questi segnali, il progetto portato avanti dall'Università Battista di Hong Kong, e diretto da Michael DeGolyer⁹ ha mostrato in modo costante, anche nelle fasi più acute della crisi economica, che l'inquietudine per le condizioni di vita materiali personali e di Hong Kong prendeva il sopravvento sull'interesse per lo sviluppo democratico solo in certe formulazioni. Ovvero, ogni qualvolta veniva chiesto: "Siete preoccupati per il futuro delle libertà personali a Hong Kong?", l'inquietudine si mostrava alta in modo costante. Solo nel caso in cui la domanda fosse posta in termini di "qual è la vostra principale inquietudine attuale?" le persone tendevano a indicare l'incertezza economica¹⁰.
Dunque, se il Partito Democratico rischiava di perdere consensi per non aver saputo affrontare in modo costruttivo le conseguenze della crisi finanziaria, ciò era solo in parte attribuibile ad un cambiamento nelle principali aspirazioni della popolazione locale. L'ostracismo evidente dell'amministrazione nei confronti del Partito Democratico infatti stava rendendo il primo partito del territorio via via più simile ad un bastione di alti ideali, a cui era precluso ogni accesso alle sfere decisionali. Va ricordato infatti che il Capo dell'Esecutivo, così come molti membri hanno, fino al luglio di quest'anno, evitato quanto possibile ogni incontro con i membri del campo pro-Democrazia. Né va dimenticato che la maggior parte dei membri del LegCo appartenenti ai partiti pro-democrazia non dispone più del permesso per recarsi in Cina¹¹. E che, dopo che la Legislatura Provvisoria del 1997/98 ha proibito il finanziamento dall'estero dei partiti politici, i partiti del campo pro-Pechino sono stati gli unici legalmente in posizione di ricevere ingenti fondi, in particolare dalle aziende cinesi presenti a Hong Kong.

3. Un'Amministrazione sorda alla consultazione

Dopo che Tung Chee-hwa è stato riconfermato a Capo dell'Esecutivo per un secondo mandato, l'Articolo 23 è diventato un tema urgente, malgrado il suo forte potenziale di spaccare la comunità. Per i primi tre mesi del secondo mandato il tema dell'Articolo 23 è stato introdotto per lo più in modo informale. Ma un crescente numero di gruppi civili, quali Hong Kong Human Rights Monitor, diretto da Law Yuk-kai, o il gruppo dell'ex-parlamentare Christine Loh, il Civic Link, o personaggi come l'Arcivescovo Zen, a capo della Diocesi di Hong Kong, nonché vari gruppi di studenti universitari, hanno organizzato forum di discussione sull'argomento. In breve tempo, questo risvegliarsi della coscienza civile e politica di una grossa fetta del pubblico, ha assunto proporzioni tali da sorprendere tutti gli osservatori, e gli stessi partecipanti.
Il Governo, come previsto, annunciò il 24 settembre del 2002 l'avvio di una "consultazione pubblica" sull'Articolo 23 della durata di tre mesi, pubblicando un documento provvisorio e chiedendo a tutti i cittadini e alle organizzazioni interessate di inviare idee e commenti sulla proposta governativa¹². Si tratta di un meccanismo legislativo rimasto in vigore a Hong Kong dai tempi della colonizzazione britannica, che prevede dei documenti aperti allo scrutinio pubblico per certi progetti di legge, considerati particolarmente controversi o di interesse pubblico. Simili consultazioni sono state portate avanti su temi quali lo sviluppo culturale della città, problemi ecologici, eccetera.
L'iter legale delle leggi così presentate solitamente prevede che il Governo prenda in considerazione almeno parte dei commenti ricevuti dal pubblico. Di conseguenza si può preparare un secondo documento, che può essere una "Legge Bianca" ("White Bill"), ulteriormente modificabile tramite consultazione pubblica, o una "Legge Blu" ("Blue Bill") che può essere modificata solo al LegCo, e in modo molto limitato, prima di essere definitivamente inscritta nei testi di legge. Introdurre una "Legge Bianca" o meno è a discrezione dell'Amministrazione. Nel caso dell'Articolo 23, considerato di estrema importanza da una fetta consistente della popolazione, lo scontro con l'opinione pubblica si è cristallizzato presto sull'insistenza della Amministrazione nel voler produrre una "Legge Blu" entro il marzo 2003. Si puntava infatti ad approvare la legge entro il luglio 2003, prima della sospensione estiva dei lavori parlamentari.
Con il passare dei giorni, la spaccatura fra governo e opinione pubblica, fra partiti pro-Pechino e pro-Democrazia, ed infine, fra Amministrazione e professionisti legali, nonché quel composito gruppo di individui ed istituzioni definito come "società civile", si è rivelato insanabile. A ogni dibattito pubblico, televisivo o radiofonico, si rendeva evidente fino a che punto il Governo di Hong Kong e i suoi funzionari, nominati e non eletti, si fossero tagliati fuori dagli interessi e dalle inquietudini dei sette milioni di cittadini di Hong Kong.
Quando, il 15 dicembre 2002, 60.000 persone presero parte alla prima grande manifestazione contro la proposta di legge sull'Articolo 23, fu chiaro per tutti che il tentativo del Governo di presentare la legge come una formalità priva di punti inquietanti era fallito¹³.
II problema è stato acuito dalla personalità della Segretaria alla Sicurezza, Regina Ip, incaricata di presentare la legge al pubblico, ma incapace di prendere sul serio le obiezioni a lei rivolte. Due esempi, fra i più brucianti: ad un forum aperto con gli studenti a City University, il 28 ottobre 2002, davanti all'obiezione di una studentessa che "Le leggi per la sicurezza nazionale, presentate come sono dal Governo, hanno bisogno di un apparato governativo democratico per non sconfinare nell'abuso", Ip rispose "Non crediate che la democrazia sia una panacea. Adolf Hitler fu eletto democraticamente, e uccise sette milioni di ebrei". Nessuno, nel Governo di Hong Kong, trovò opportuno distanziarsi da quest'infelice commento. In un'altra occasione, malgrado la crescente pressione da parte di rappresentanti di tutti i settori della società, davanti alla richiesta dell'esperto legale Jerhome Cohen di pubblicare una "Legge Bianca", Regina Ip rispose che "I camerieri, i tassisti e i lavoratori dei McDonald's non sono interessati a queste cose, e non studierebbero il dettaglio della legge, non c'è dunque bisogno di una legge Bianca"¹⁴.
Nel frattempo, i commenti alla proposta di legge governativa piovevano a centinaia. Ma anche nel conteggio il Governo si è rivelato in mala fede. Ha classificato come "a parere incerto" quasi tutti quelli che avevano espresso giudizio sfavorevole alla legislazione proposta, inclusi gruppi quali Amnesty International, e alcune Camere di Commercio internazionali, che avevano reputato la legge troppo vaga e inquietante per poter consentire a Hong Kong di mantenere il suo status di città degli affari, dove il flusso delle informazioni può scorrere senza ostacoli. Secondo il cavillo trovato, dato che i gruppi in questione riconoscevano il dovere costituzionale di Hong Kong di seguire l'Articolo 23, erano dunque "favorevoli" alla legislazione, o "incerti"¹⁵.
Una spaccatura che non deve sorprendere, considerando il rifiuto già citato di avere anche un dialogo con i membri del campo proDemocrazia.
Dalla fine del settembre dello scorso anno si sono messi in moto avvenimenti che hanno segnato delle tappe fondamentali e senza precedenti nella storia di Hong Kong. C'è stata, il 1 luglio scorso, con più di mezzo milione di persone, l'imponente manifestazione in occasione del sesto anniversario del passaggio di sovranità. Ci sono state, due settimane dopo, le dimissioni di Regina lp da segretaria alla Sicurezza e di Antony Leung da segretario alle Finanze. Infine, il 5 settembre 2003, Tung Chee-hwa ha annunciato in una conferenza stampa la sospensione a tempo indeterminato del progetto di legge.

4. La legge e i suoi critici

La proposta di legge del Governo si è rivelata un documento scritto in modo impreciso, che si estendeva ben oltre i limiti di quanto richiesto dall'Articolo 23. I punti più controversi hanno riguardato la messa fuorilegge di tutti quei gruppi affiliati a gruppi considerati illegali in Cina. Uno dei risultati di questo divieto è stata la mobilitazione contro il progetto di legge da parte dell'intera Chiesa, cattolica e protestante, e di associazioni spirituali quali il Falun gong. I giornalisti stranieri e locali si sono espressi pubblicamente contro i paragrafi che prevedevano l'incriminazione di chi pubblicava materiale segreto, anche nel caso in cui non si fosse a conoscenza che era tale. Inoltre, era stata proposta l'extraterritorialità per i crimini di secessione, i quali comprendevano anche la sola propaganda orale a favore della indipendenza di Taiwan o del Tibet, senza che vi fosse incitazione o un richiamo alle armi¹⁶.
L'opposizione alla proposta di legge è stata forte anche dall'estero, con critiche provenienti dalla Casa Bianca, l'Unione Europea, la Gran Bretagna e da gruppi poco proni a esprimere critiche pubbliche quali le Camere del Commercio straniere a Hong Kong¹⁷.
Le rassicurazioni fornite dai difensori della proposta di legge, invece, fra cui il Solicitor Generai di Hong Kong, Robert Allcock, non hanno fornito nessuna garanzia legale, dato che hanno promesso che il Governo avrebbe usato "con prudenza" le leggi sulla sicurezza nazionale¹⁸.
Malgrado l'intensità del dibattito, Pechino ha fatto il possibile per restare discreta, con l'eccezione di alcuni rari commenti pubblici sul tema,¹⁹ ma per lo più gli scambi di pareri fra il Governo locale e quello Centrale sono avvenuti in privato.
Osservando a posteriori come si sono sviluppati gli eventi, è impossibile non essere sopraffatti da un senso di incredulità, nel vedere fino a che punto il Governo locale abbia deciso di restare sordo e cieco davanti a segnali di scontento e opposizione evidenti. La strada scelta invece è stata quella di un'aperta ostilità e sfiducia nei confronti di chiunque avesse opinioni diverse da quelle accette. II caso più clamoroso riguarda il gruppo Article 23 Concern Group, costituito da sette fra i più stimati esperti di diritto del territorio, che sono stati capaci di dare voce, in modo competente e articolato, a tutti i dubbi sentiti in modo magari più viscerale da un pubblico non esperto nel linguaggio giuridico. Nel corso delle manifestazioni che si sono tenute quest'anno, avvocati schivi e poco abituati ai bagni di folla si sono visti acclamati come delle rock-star ad ogni apparizione pubblica, al punto che alcuni di essi stanno valutando l'ipotesi di candidarsi alle prossime elezioni legislative.²⁰
Dopo la manifestazione imponente del 1 luglio, di nuovo, il Governo si è mostrato impreparato: per quattro giorni, l'unica dichiarazione ufficiale da parte dell'Esecutivo è stato un secco comunicato stampa in cui Tung Chee-hwa ha detto di "aver osservato la manifestazione", e di essere consapevale delle inquietudini del pubblico. Dopo una serie di modifiche dell'ultimo minuto al progetto di legge, e dopo aver annunciato di voler eliminare alcune delle clausole più controverse²¹, la forza della piazza è rimasta inarrestabile. James Tien, segretario del Partito Liberale invitato a sedere all'ExCo da Tung Chee-hwa, dopo alcuni momenti di indecisione ha fatto una visita-lampo a Pechino e, al ritorno, ha dato le sue dimissioni. II Governo non poteva più contare sulla maggioranza in parlamento, e il progetto di legge sull'Articolo 23 è stato dunque ritirato. Sono seguite le dimissioni, già menzionate, di Regina lp e Antony Leung ed una lunga estate di riflessione.
In meno di un anno, dunque, il panorama politico di Hong Kong è stato completamente modificato. Le aspirazioni popolari ad una maggior trasparenza e rappresentazione politica non possono più, oggi, essere ignorate, o considerate solo il segnale di uno scontento economico. Invece questo è esattamente il messaggio inviato finora dal Governo, e in particolar modo da Pechino. Nel corso dell'estate, tutti gli sforzi sono stati fatti per annunciare sempre nuove misure per ridare impeto all'economia di Hong Kong²², nella speranza che, nuovamente distratti dal fare soldi, gli abitanti di Hong Kong possano dimenticare le loro aspirazioni democratiche. Un calcolo che, alla luce degli avvenimenti di quest'anno, può difficilmente rivelarsi azzeccato, e che non fa che confermare quella profonda incomprensione che divide Pechino da Hong Kong, e i governanti di Hong Kong dai suoi cittadini.

MONDO CINESE N. 116, LUGLIO-SETTEMBRE 2003