Il famoso e antico detto cinese tian xia wei gong ripreso da Sun Yat-sen quale principio guida del movimento di liberazione del popolo cinese, mantiene ancora un significato per il mondo odierno, specialmente nella società globale, ma ciò che giace sotto il cielo non è stato e ancora non è di tutti i cittadini della terra. Nell'ambito degli equilibri internazionali e dei rapporti tra i Paesi i temi della solidarietà, dell'equità sociale, la lotta contro ogni forma di povertà e di esclusione rappresentano questioni vitali e improrogabili e comportano la necessità di stanziare fondi destinati ai Paesi in via di sviluppo (Pvs) per colmare il divario tra il Nord e il Sud del mondo.

Nonostante gli avvisi di una ripresa economica globale, oltre un miliardo di persone continua a non disporre di alcuni beni di prima necessità. Dei 4 miliardi e 800 milioni di persone che vivono in Paesi in via di sviluppo, quasi i tre quinti non dispongono di impianti igienici di base. Quasi un terzo non ha accesso ad acque pulite. Un quinto di tutti i bambini non conclude il ciclo della scuola elementare. Circa un quinto ha un regime alimentare che non soddisfa il fabbisogno energetico e proteico minimo². Malgrado tale situazione, il contributo dato dai governi dei Paesi donatori ai fondi destinati all'Aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) non è aumentato in modo significativo. Molti restano al di sotto dell'indicazione proposta dall'ONU affinché i governi raggiungano entro il 2001 l'obiettivo di destinare lo 0,7% del Pnl a favore della Cooperazione allo Sviluppo.

Tab.1 - Percentuali dell'Aps sul Pnl per i Paesi del G7

FONTE: Relazione annuale sull'attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 1998.

Il quadro normativo

Fino ad oggi la Legge n.49 del 1987 ha normato le attività del sistema di Aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) dell'Italia. La politica di Aps, come componente della politica estera italiana, è promossa e coordinata dal Ministero degli Affari Esteri e "persegue obiettivi di solidarietà tra i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali dell'uomo"³ e si realizza sia sul piano bilaterale, sia su quello multilaterale come apporto all'azione che in questo campo svolge l'Unione europea e come partecipazione ai programmi delle agenzie delle Nazioni Unite e delle Istituzioni Finanziarie Internazionali (Banca mondiale e banche regionali di sviluppo).

Per quanto riguarda l'Italia, il volume delle risorse messo a disposizione della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) dalla Legge finanziaria e dalla legge di bilancio 1999, per attuare gli Indirizzi generali del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), rimane, in termini assoluti, modesto.⁴ Globalmente, considerando i fondi gestiti dal Ministero degli Affari Esteri (MAE) e quelli gestiti dal Ministero del Tesoro (per i contributi alle Banche e Fondi di sviluppo, al Fondo europeo di sviluppo e agli altri programmi di aiuto gestiti dalla UE)⁵, gli stanziamenti per l'Aps nel 1999 sono stati di circa 3.000 miliardi di lire, cioè intorno allo 0,15% del Pnl, rispetto a una media dei Paesi dell'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) vicina allo 0,25%.

La vera novità per la situazione italiana è la recente approvazione (dicembre 1997), da parte del Consiglio dei ministri del governo Prodi, di un disegno di legge di riforma della cooperazione che mira a introdurre sostanziali modifiche nella gestione degli aiuti. Il disegno di legge arriva dopo una corposa serie di proposte presentate da tutti i gruppi parlamentari. Il nuovo disegno di legge ha tenuto conto delle principali indicazioni contenute nelle varie proposte presentate, in particolare di quelle riguardanti la necessità di creare uno strumento per la gestione delle attività di cooperazione che fosse relativamente autonoma dal MAE: l'Agenzia per lo sviluppo, sul cui status e funzionamento esistono valutazioni diverse.

Concentrazione geografica degli interventi

La cooperazione italiana continua ad indirizzarsi versi i Paesi più poveri. Il 44% delle risorse è destinato ai Paesi con reddito pro capite annuo inferiore a 785 dollari USA; il 53,5% ai Paesi con reddito medio-basso (785-3.115 dollari USA). Gli interventi nei Paesi con reddito medio-alto (3.116-9.335 dollari USA), con forti ineguaglianze sociali o problemi di ricostruzione (Uruguay, Argentina, Croazia), sono previsti solo come completamento di programmi concordati in passato.

Tab. 2 - Allocazioni per i Paesi maggiori beneficiari degli interventi (milioni di lire) programmazione 1999-2001

Fonte: Dipco speciale n.3/99.

Circa il 70% delle risorse disponibili nel 1999-2001 si concentra in 15 Paesi beneficiari. L'Etiopia, il Mozambico, i Territori palestinesi, l'Angola e la Bosnia-Erzegovina sono i primi cinque Paesi destinatari degli interventi a dono, mentre Egitto, Cina, Albania, Libano e Marocco sono i principali destinatari dei crediti di aiuto⁶.

Il Mediterraneo resta area prioritaria della cooperazione italiana con il 44,5% delle risorse globali, soprattutto attraverso crediti di aiuto. L'Africa Subsahariana è l'altra grande area di destinazione degli aiuti italiani con il 36,5%, dove, inoltre, viene spesa la parte più consistente dei contributi volontari versati dall'Italia agli Organismi internazionali (il 60% dei fondi canalizzati tramite l'Unione Europea).

Asia e Pacifico: considerazioni generali

Il continente, pur presentando realtà socioeconomiche, etniche, culturali e religiose eterogenee, viene suddiviso nei documenti del MAE in due grandi sotto regioni rappresentate dall'Asia del Sud e dall'Asia dell'Est e del Pacifico.

L'Asia del Sud ha nel 1998 solo marginalmente rallentato il suo progresso economico ed è stata solo relativamente interessata dalla crisi economico-finanziaria, che ha più duramente colpito l'Asia dell'Est. A ciò ha fatto in parte eccezione il caso di India e Pakistan che, a causa dei loro esperimenti nucleari del maggio 1998, sono stati colpiti da sanzioni economiche e restrizioni negli aiuti di cooperazione imposti da alcuni Paesi industrializzati e dagli organismi finanziari internazionali che ne hanno rallentato la crescita.

Diversa è stata la situazione nell'Asia dell'Est e del Pacifico, i cui Paesi si sono dovuti impegnare a fondo per fronteggiare la crisi iniziata con la svalutazione della moneta thailandese nell'autunno del 1997 ed accentuatasi nel 1998. Il notevolissimo miglioramento nel livello di vita e nella riduzione della povertà ottenuti in molti Paesi dell'area nel corso dei due decenni passati, si è così arrestato bruscamente. Inoltre, le consistenti svalutazioni monetarie, la riduzione della liquidità, degli investimenti e del consumo nonché la ristrutturazione economica e finanziaria necessaria per affrontare la crisi hanno notevolmente ridimensionato le prospettive di crescita a breve termine, sebbene in misura differente nei diversi Paesi.

I più gravi effetti della crisi economica sono stati sentiti dagli strati più deboli della popolazione: milioni di persone sono nuovamente cadute sotto la soglia di povertà a causa soprattutto della perdita del lavoro, dell'aumento del costo dei generi di prima necessità e della mancanza di efficaci sistemi di protezione sociale.

In tale contesto, la logica degli stanziamenti per l'area asiatica ha continuato a basarsi sugli indirizzi del CIPE del giugno del 1995, secondo cui i grandi Paesi asiatici (con eccezione di Cina e India) non vengono considerati prioritari per la cooperazione italiana, ma debbono essere destinatari di interventi selettivi e dimensionati in proporzione alle disponibilità di bilancio (Tab.3).

L'obiettivo è stato quello di concentrare le minori risorse finanziarie disponibili in un numero più limitato di Paesi, orientando le scelte su quelli suscettibili a recepire meglio iniziative finanziabili a credito d'aiuto⁷.

In generale, la linea di intervento in Asia - sia per quanto riguarda l'attuazione dei programmi che gli orientamenti di programmazione - ha continuato a valorizzare il ruolo delle organizzazioni non governative ed a coinvolgere Centri di ricerca ed Università, rispetto ai progetti infrastrutturali ed industriali del passato; si è inteso continuare a dare più spazio a progetti di dimensioni più contenute, nel settore della sanità, dello sviluppo umano, della formazione, della ricerca scientifica e tecnologica applicata all'economia e dell'appoggio alla piccola e media impresa.

Il coordinamento con gli altri Paesi donatori e con le Istituzioni Finanziarie è continuato nel 1998 attraverso la normale azione svolta dalle Ambasciate italiane, con incontri tecnici bilaterali e con la partecipazione italiana a vari Consorzi e Gruppi Consultivi di donatori organizzati dalla Banca Mondiale, che annualmente analizza e coordina l'azione della comunità internazionale a favore dei Paesi della regione.

La ripartizione degli interventi a dono nell'area geografica prevede nel triennio 1999-2001 un impegno totale di 45 miliardi di Lire (pari al 3,5% degli stanziamenti complessivi) e di 520 miliardi di Lire per gli interventi a credito di aiuto (20% del totale)⁸.

Le iniziative della cooperazione italiana in Cina

L'ambizioso programma di riforme economiche conferma la volontà della dirigenza di Pechino di procedere sulla strada della transizione verso un sistema con più accentuati elementi di mercato. Nel 1998 il corso delle riforme è stato messo a dura prova dall'estendersi degli effetti della crisi asiatica che ha fatto sviluppare l'economia cinese ad un ritmo più contenuto. La Cina aderisce al Fondo Monetario Internazionale ed è la maggiore beneficiaria al mondo della Banca Mondiale. Percepisce dal 1990 sostanziali finanziamenti dalla Asian Development Bank e, dal 1995, ha sottoscritto un accordo quadro con la Banca Europea degli Investimenti⁹.

La Repubblica Popolare Cinese, nel suo impegno politico che tende a conciliare crescita economica e controllo delle tensioni sociali, trova un notevole sostegno nella cooperazione internazionale guidata dalla Banca Mondiale, dalla Banca asiatica oltre che dalle agenzie delle Nazioni Unite e dall'Unione Europea. Attraverso la cooperazione vengono destinate sempre maggiori risorse a programmi mirati allo sviluppo del paese, basati soprattutto sulla formazione e sull'assistenza tecnica, attraverso progetti nel settore infrastrutturale, della protezione ambientale, di sostegno alle imprese, di sviluppo rurale e della sanità; programmi a carattere sociale, mirati alla protezione dell'infanzia e delle donne, in particolare della difesa dei diritti umani, sono finanziati dalle agenzie delle Nazioni Unite.

L'Italia è sempre stata tra i paesi donatori, il Protocollo d'intesa firmato a Roma il 3/7/1995 e il successivo incontro bilaterale nell'ottobre 1996 hanno delineato il quadro attuale del programma di cooperazione¹⁰ che presenta un ridimensionamento rispetto ai precedenti, ma, che ha permesso di riprogrammare i vecchi crediti confermando anche l'impegno a finanziare i progetti a dono concordati nel 1991 che erano stati congelati dopo i fatti del 1990¹¹.

La Cina è tra i 15 Paesi prioritari della cooperazione italiana e nella programmazione 1999-2001 (tab.2) è prevista una allocazione di 27.6 miliardi di lire per le azioni a dono mentre 280 miliardi di lire impegnati per i crediti di aiuto¹². L'esiguità delle risorse disponibili per le iniziative a dono ha privilegiato lo strumento del credito di aiuto e del credito agevolato che ha acquisito una rilevanza strategica per la cooperazione italiana e anche per lo sviluppo delle opportunità di investimento in Cina.

Gli strumenti di intervento: l'art. 7 della Legge n. 49/87

Negli ultimi anni hanno assunto particolare importanza tra le attività di cooperazione quelle relative ai crediti agevolati pensati per incoraggiare la costituzione di joint-ventures. "Possono essere concessi crediti agevolati alle imprese italiane con il parziale finanziamento della loro quota di capitale di rischio in imprese miste da realizzarsi in Paesi in via di sviluppo con partecipazione di investitori, pubblici o privati, del Paese destinatario, nonché di altri Paesi"¹³. Nel 1998 sono stati approvati 7 finanziamenti per joint-ventures registrando un netto incremento rispetto alle 3 iniziative approvate nel 1997¹⁴. Tale risultato, seppure lontano da quello che era stato raggiunto nel 1996 con 13 progetti approvati, indica un rilancio di questo strumento di attuazione di politica di cooperazione allo sviluppo.

Il ricorso a tali finanziamenti è in costante aumento in Cina e sembra essere una delle forme di cooperazione più adeguate per questo Paese. Dall'inizio ad oggi risultano costituite 19 joint-ventures per le quali i partners italiani hanno fatto richiesta dei crediti agevolati ex-art. 7 ottenendoi finanziamenti. Complessivamente, tra le 7 iniziative, che il Comitato Direzionale del MAE ha approvato nel corso del 1998 per un totale di circa 14.800 miliardi di lire¹⁵, 4 interessano la Cina:

=> CINA - Società Soilmec - costruzione di attrezzature per fondazione;
=> CINA - Società Crespi - produzione di pelletteria sintetica;
=> CINA - Società Arquati - tende da interni ed esterni;
=> CINA - Società Piaggio V.I. - produzione scooters e motoveicoli.

Inoltre, facendo seguito alla delibera CIPE del giugno 1995, sono state stabilite le "Linee d'intervento per la promozione dell'imprenditoria locale nei Pvs" mirate a fornire assistenza tecnica e finanziaria alle imprese, prevedere linee di credito e fondi di garanzia, stimolare scambi di partneriato ed incoraggiare investimenti esteri italiani nei Pvs. I beneficiari degli interventi a favore del settore privato sono gli imprenditori della piccola e media impresa che opera nel settore formale dell'economia e che incontra problemi di accesso a risorse finanziarie, a tecnologie moderne ed a manodopera qualificata.

Il quadro attuale degli impegni italiani prevede delle linee di credito per progetti notevolmente significativi: un credito di 173 miliardi per il "Programma in sostegno delle Piccole e Medie Imprese (PMI)" e due linee di credito per "Progetti a valenza ambientale" per un impegno totale di 207 miliardi.

Tab. 4 - Iniziative a credito d'aiuto e credito misto in corso

Fonte: Elaborazioni dati Relazione annuale sull'attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 1998.

Il credito a sostegno della PMI è destinato a finanziare un intervento a favore della competente più periferica del settore industriale cinese: le imprese collettive presenti in diverse Provincie cinesi la cui organizzazione è affidata alle Municipalità¹⁶. Per il finanziamento degli interventi a valenza ambientale, il Ministero cinese ha presentato una lista di progetti i cui studi di fattibilità sono stati sottoposti alla valutazione italiana. Il programma comprende due linee di credito, la prima inclusa nel protocollo d'Intesa del 1995, l'altra è stata decisa a seguito della 2 ^ Tavola Rotonda dell'ottobre 1996.

Tra i programmi in fase di conclusione, si segnala il progetto italiano affidato all'Alcatel che ha fornito l'assistenza tecnica e il trasferimento di know-how per la riabilitazione dei tratti di rete esistente e per la realizzazione di linee telefoniche nuove nell'ambito del Piano quinquennale cinese di sviluppo delle reti di telecomunicazioni nella provincia del Sichuan.

Il ruolo delle Organizzazioni non governative

Diversi interventi di cooperazione sono affidati a Organizzazioni non governative (Ong)¹⁷. Portatrici di esperienze di solidarietà nei confronti dei Paesi in via di sviluppo, le Ong si distinguono per la capacità di entrare in contatto diretto con la realtà locale e di coinvolgere attivamente le popolazioni del Sud del mondo, beneficiarie dell'aiuto. Sulla base delle indicazioni rilevabili dalle iniziative in istruttoria presso il MAE, si ricava che i programmi promossi dalle Ong si dirigono solo marginalmente verso l'Asia (3%) mentre l'America Latina (33%) e l'Africa (26%) rimangono le aree di intervento privilegiate dalle Ong italiane.

Tab. 5 - Iniziative a dono in corso in Cina

Fonte: Elaborazioni su Relazione annuale sull'attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 1998.

La cooperazione a dono in Cina ha previsto programmi che vanno dal settore sanitario a quello della cooperazione universitaria, alla conservazione del patrimonio culturale, al settore agricolo, all'educazione di base, al sostegno tecnico della pubblica amministrazione. Una così differenziata gamma di interventi riflette la complessa realtà socioeconomica cinese, dove sacche di relativa arretratezza coesistono con realtà più avanzate.

Nel 1998 si sono conclusi il progetto relativo alla Cooperazione con l'Istituto Tecnologico dello Yunnan e quelli relativi al Centro di formazione professionale di Xi'an e al Centro per l'insegnamento della lingua italiana presso la University of International Business and Economics. Nell'agosto del 1998 è terminato il programma svolto dall'Istituto Italiano per l'Africa e l'Oriente (Is.I.A.O.) ottenendo un notevole successo e grande impatto sul territorio. Nell'ambito del progetto - durato 3 anni con un contributo complessivo di 4.8 miliardi di lire- per la conservazione dell'enorme patrimonio culturale della Cina, le attività principali sono state la formazione del personale cinese e l'allestimento di laboratori scientifici e di restauro all'interno del museo storico di Xi'an.

Per soddisfare la domanda di istruzione finalizzata all'inserimento nell'attività lavorativa dei giovani cinesi e alla riqualificazione della manodopera locale, sono stati finanziati i progetti per il potenziamento dell'Istituto Tecnologico del Ningxia e per la realizzazione della Facoltà di Ingegneria della manutenzione nell'Università di Canton. Quest'ultima iniziativa è stata promossa dall'Ong ICU (Istituto per la Cooperazione Universitaria) con l'obiettivo di creare un punto di riferimento per l'industria locale non solo per la qualità della formazione offerta ma anche per i servizi di consulenza che la Facoltà è in grado di mettere a disposizione.

Con una cerimonia ufficiale di consegna degli apparati al "centro principale" di Pechino, il 20 marzo 1997, è entrato in piena attività il progetto nel campo della pianificazione territoriale e del trattamento delle immagini da satellite affidato alla società Nuova Telespazio con un contratto di circa 3,74 miliardi di lire. Sono stati allestiti tre centri, uno principale a Pechino e due regionali a Xiamen e Fuzhou con sofisticate strumentazioni per la realizzazione di tre sistemi informativi geografici per l'agricoltura, per la qualità dell'ambiente nelle aree urbane e per le reti tecnologiche di servizio¹⁸.

Diversi interventi nel settore sanitario sono affidati a Organizzazioni non governative: il progetto di sviluppo della medicina di urgenza. Questi interventi, tesi anche a promuovere il decentramento del sistema sanitario, si propongono di realizzare a livello locale le azioni previste nei piani nazionali, incrementando qualità e quantità delle prestazioni dei servizi e facilitando l'accesso e la partecipazione dell'utenza alla loro gestione¹⁹. Le nuove iniziative in Cina sono finalizzate all'attivazione di sistemi di urgenza e pronto soccorso nelle aree urbane. Tale settore era stato, infatti, sottovalutato dalla medicina tradizionale cinese ed era, nel tempo, risultato inadeguato sia dal punto di vista strutturale che da quello organizzativo-funzionale.

Nel quadro degli accordi di Cooperazione tra Italia e Cina, è stato avviato, dal luglio 1996, il primo intervento governativo in Tibet della cooperazione italiana affidato dal MAE alla Ong CISP (Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli) per il potenziamento dei servizi di pronto soccorso del First People Hospital di Lhasa e di altri 4 ospedali distrettuali mediante la fornitura di apparecchiature sanitarie e autoambulanze (con un costo pari a circa metà dell'importo complessivo del progetto) e la formazione professionale del personale medico. La Ong FOCSIV è l'ente esecutore di due importanti programmi di rafforzamento dei servizi sanitari dell'Ospedale di Pechino e della medicina d'urgenza in una delle zone più impervie e decentrate della Cina - la regione di Daxing'anling. La prestazione di maggior onere e rilievo riguarda le apparecchiature elettromedicali e la relativa assistenza tecnica per l'installazione, l'utilizzo e manutenzione da parte del personale dell'Ospedale.

Le esigue risorse destinate alle iniziative a dono (con un evidente squilibrio rispetto a quelle allocate per il credito d'aiuto) rischiano di penalizzare l'attività delle Ong italiane che, sebbene marginalmente presenti in Cina, sono impegnate in azioni che contribuiscono allo sviluppo delle comunità e delle istituzioni locali, al miglioramento di sistemi sanitari territoriali, dell'istruzione superiore e della formazione professionale e quindi, in definitiva, della qualità della vita della popolazione.

* * * * *

È nella prospettiva di una presenza efficace che la cooperazione italiana, attraverso aiuti finanziari, assistenza tecnica, trasferimento di know how, formazione professionale e istruzione superiore, contribuisce alla crescita globale della Cina, Paese che ha raggiunto livelli di sviluppo innegabili ma dove esistono, ancora, estese aree di povertà, carenze nel sistema industriale, agricolo e infrastrutturale e squilibri socioeconomici tra le diverse regioni. Per il futuro è possibile sperare che le risorse finanziarie dell'Aps italiano continuino ad essere canalizzate in nuovi interventi definiti e progettati secondo le richieste e i bisogni del Paese e realizzati con il coinvolgimento delle istituzioni locali e della popolazione cinese.

Tab. 3 - Cooperazione bilaterale italiana doni e crediti 1997-1998 ASIA E PACIFICO

*Per impegni a dono si intendono i decreti di impegno vistati dall'Ufficio di Ragioneria presso la DGCS 
**Per impegni a credito di aiuto si intendono gli importi risultanti dai decreti emanati dal Ministero del Tesoro 
***Per erogazione, sia per i doni che per i crediti di aiuto, si intendono gli importi effettivamente erogati nell'anno a prescindere dall'anno in cui è stato assunto l'impegno di spesa. 

Fonte: Relazione annuale sull'attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 1998.

MONDO CINESE N. 104, MAGGIO 2000