SOMMARIO: "Norme provvisorie sui funzionari statali". - L'assunzione. - Il processo di riforma. - L'iter legislativo. - Le modifiche al progetto di legge tra il 1987 e il 1993. - La tutela della carriera. - Il dibattito negli anni recenti. - Caratteristiche e limiti del nuovo sistema. - La corruzione. - La formazione. - Conclusioni.

Il sistema amministrativo di tipo weberiano con funzionari stipendiati dallo Stato ha in Cina una lunga tradizione. Nel periodo della Cina imperiale, i funzionari venivano assunti dopo aver superato esami ufficiali che accertavano la conoscenza dei testi classici confuciani e l'abilità nella composizione letteraria oltre che il possesso delle capacità necessarie per lo svolgimento dell'incarico. II sistema degli esami statali, che esisteva già durante la dinastia Han (206 a. C.-220 d. C.), diventò via di accesso principale alla carriera ufficiale sotto la dinastia Tang (618-907). Esso favori l'ingresso nell'apparato burocratico di persone dotate e capaci che provenivano da ogni regione dell'Impero, assicurando il rinnovamento della classe dirigente. Questi burocrati colti furono detentori di grandi poteri e privilegi¹. Gli esami di Stato furono soppressi nel 1905, pochi anni prima della caduta dell'ultima dinastia e della proclamazione della Repubblica (1911).

Negli anni della Repubblica si andò affermando una burocrazia "politica". Il governo di Nanchino (1927-1937) realizzò una dittatura a partito unico (il partito nazionalista Guomindang) in cui il monopolio del potere apparteneva ai dirigenti del partito che esercitava la sovranità in nome del popolo (il cosiddetto periodo di "tutela" del Guomindang).²

Nel 1949, con la Repubblica Popolare Cinese, l'organizzazione dello Stato si ispirò al modello sovietico. L'apparato statale diventò un duplicato dell'apparato del Partito Comunista (Pcc), fondendo insieme politico e amministrativo, senza istituzioni statali autonome né idea di divisione dei poteri. Ai funzionari (quadri) si richiedeva lealtà politica e la loro formazione avveniva nelle scuole di Partito. La mancata definizione di competenze e limiti di potere dei funzionari con norme giuridiche e l'assenza per lungo tempo di leggi e regolamenti amministrativi rigorosi, determinarono lo scadimento della funzione amministrativa e pubblica in genere.

Dopo la morte di Mao, i nuovi dirigenti cinesi hanno intrapreso una serie di riforme che hanno trasformato radicalmente la società cinese. Questa trasformazione ha reso indispensabile il cambiamento della struttura e del personale amministrativo.

Il nuovo sistema del pubblico impiego è stato introdotto con una serie di atti giuridici emanati tra il 1993 e il 1996. Le norme, che dopo alcuni anni di sperimentazione avrebbero dovuto essere tradotte in leggi, sono a tutt'oggi provvisorie. Nonostante i numerosi limiti però il sistema costituisce un effettivo passo avanti nella razionalizzazione della Pubblica Amministrazione.

Il saggio prende in esame la formulazione delle norme e il dibattito avutosi tra la presentazione del primo progetto di legge nel 1987 e la sua emanazione nel 1993 ed esamina alcune caratteristiche e problematiche inerenti al nuovo sistema della funzione pubblica.

"Norme provvisorie sui funzionari statali"

La legislazione provvisoria sulla funzione pubblica è costituita da un testo base, le "Norme provvisorie sui funzionari statali3 (da qui in poi "Norme"), adottate nella II sessione del Comitato Permanente del Consiglio degli Affari di Stato (CAS) il 27 aprile 1993 ed entrate in vigore il 1° ottobre dello stesso anno e da una serie di regolamenti attuativi emanati successivamente che disciplinano singoli settori e ne specificano le procedure e i criteri di applicazione.⁴

Le "Norme" contengono 88 articoli divisi in 18 capitoli: principi generali; doveri e diritti; classificazione delle cariche; reclutamento; valutazione; premi; disciplina; promozione e retrocessione; nomina e cessazione delle funzioni; formazione; mobilità; incompatibilità; salario, assicurazione e assistenza; dimissioni e licenziamento; pensionamento; ricorsi e accuse; gestione e controllo; disposizioni complementari. Tra i principi che reggono il nuovo sistema c'è l'adesione dei funzionari scelti ai progetti definiti dal Partito di "edificazione dell'economia socialista di mercato", di "riforma economica" e "apertura al mondo esterno". Ad essi si aggiunge l'adesione ai 4 principi fondamentali: via socialista, dittatura del proletariato, marxismo-leninismo e pensiero di Mao, direzione del Partito. In pratica è rifiutata la neutralità politica e riaffermata la gestione dei funzionari da parte del Partito.⁵

Le Norme danno grande importanza alla formazione professionale. La risposta concreta alla necessità di migliorare la competenza professionale dei funzionari è stata l'istituzione della Scuola Nazionale di Pubblica Amministrazione e di numerosi istituti di formazione in tutto il paese. La Scuola dipende direttamente dal CAS e si occupa della formazione dei funzionari medi e superiori destinati a nuovi incarichi. La formazione avviene in diversi dipartimenti a seconda del settore di appartenenza dei funzionari. Gli insegnanti sono essi stessi funzionari, quindi con grande esperienza e competenza tecnica.

L'assunzione

Le "Norme" reintroducono il sistema degli esami pubblici per le assunzioni nella pubblica amministrazione e prevedono la possibilità di assunzioni con contratto per i dirigenti. Nelle procedure concorsuali, grande importanza è accordata al curriculum professionale del singolo e nella definizione successiva in merito a promozioni, aumenti salariali, premi e sanzioni, si valutano i risultati ottenuti sul lavoro. L'organizzazione dei concorsi è di competenza dei dipartimenti del personale che dipendono dal Ministero del Personale appositamente creato nel 1988⁶, per occuparsi della riforma del sistema dei quadri. Il nuovo ministero ha propri centri di formazione del personale che gestisce direttamente e dipartimenti del personale nelle province e negli organi statali. Il ministero si occupa di dare informazioni sui mass media delle procedure d'esame, dei risultati, della data e del luogo dei colloqui e anche su quali dipartimenti hanno posti vacanti, in quali posizioni e il numero dei posti.⁷

I funzionari che superano gli esami vengono nominati dal GAS, dai governi popolari di distretto e di livello superiore.

Le "Norme" stabiliscono doveri e diritti dei funzionari e, tra questi, la possibilità di presentare ricorso contro la retrocessione e il licenziamento (al dipartimento del personale del governo popolare locale) o contro una sanzione amministrativa (all'organo di controllo amministrativo). Il funzionario può anche presentare una denuncia all'organo amministrativo superiore o di controllo per violazione di diritti e interessi legittimi contro organi amministrativi e dirigenti. È previsto infine un sistema di pensionamento che fissa il limite d'età di servizio e assicura il ricambio di personale a tutti i livelli.

Il processo di riforma

Il processo di elaborazione legislativa è stato molto lungo. Deng Xiaoping è stato il promotore della riforma: in due discorsi all'Ufficio Politico del Comitato Centrale (Cc) tenuti rispettivamente il 18-8-1980 e il 13-1-1982 egli, infatti, avviò il discorso sulla riforma del sistema di direzione del Partito e dello Stato⁸ e sullo snellimento dell'apparato statale⁹. Deng considerava necessario distinguere tra responsabilità di Partito e di governo e creare una struttura amministrativa più efficiente e una burocrazia più competente, capace di portare avanti le riforme attuate dopo il III Plenum dell'XI Cc del dicembre 1978 in vari settori, economico, organizzativo, politico e sociale.

Il processo di liberalizzazione economica e la maggior apertura verso l'occidente con la creazione di nuovi organi abilitati a gestire e coordinare la nuova politica economica, la ricostruzione dell'apparato statale, stravolto durante la Rivoluzione Culturale, la riabilitazione di migliaia di quadri e la loro riassunzione nelle posizioni che occupavano precedentemente, il processo di istituzionalizzazione portato avanti con una ricca produzione normativa in ogni campo dell'amministrazione dello Stato sono tutti fenomeni che hanno contribuito a provocare una crescita enorme della burocrazia.

Negli anni '80, questo apparato burocratico si identificava in funzionari che per il 40% circa possedevano solo un diploma di scuola secondaria inferiore.

Grado di istruzione dei quadri	1980	1987	1988
Università o scuola superiore di specializzazione	18%	25,2%	28,7%
Scuola secondaria superiore	42%	47,6%	48,1%
Scuola secondaria inferiore o elementari	40%	27,2%	23,2%

Fonte: Renmin Ribao, 16-06-1988; 16-09-1989

Il gruppo dirigente di un'età media sui 70 anni non presentava quelle caratteristiche di competenza e specializzazione richieste per l'attuazione delle riforme economiche e per affrontare la complessità delle trasformazioni che la società stava subendo.

Modificare questo stato di cose era evidentemente impossibile nell'ambito del sistema di "gestione unificata" (tongyi) di tutti i quadri, ancora in vigore nei primi anni '80. Il termine guojia ganbu - quadri statali - comprendeva circa 40 milioni di persone: ministri, dirigenti di imprese, tecnici, medici, insegnanti e così via, senza alcuna distinzione. Il metodo di reclutamento distingueva tra posizioni dirigenziali, gestite dal Cc e dai Comitati di Partito di ogni livello¹⁰, attraverso il sistema della Nomenklatura¹¹, e tra posizioni non dirigenziali, per le quali esisteva un piano nazionale elaborato annualmente dalla Commissione Statale di pianificazione, dal Ministero del Lavoro e del Personale e dal Ministero dell'Educazione, piano che si occupava dell'assegnazione dei posti ai giovani diplomati e laureati, in base alle esigenze delle amministrazioni, ai posti vacanti, alle politiche di sviluppo.¹² Una volta che questi erano stati assegnati ad una determinata unità, il sistema lasciava poca libertà nella scelta del tipo di lavoro o di possibilità di trasferimento e inoltre impediva di utilizzare pienamente il personale più competente e di rimuovere quello superfluo. Per aggirare le difficoltà poste dai canali ufficiali, si erano anche sviluppate pratiche informali e illegali, che andavano dal favoritismo all'uso di rapporti personali e familiari (guanxi), fino alla corruzione. Nelle intenzioni dei proponenti, la riforma avrebbe dovuto garantire una migliore gestione e utilizzazione delle risorse umane e un'amministrazione più razionale e più efficiente. La riforma dei quadri e quella della struttura organizzativa andarono quindi di pari passo.

L'iter legislativo

Nel 1981 furono creati gruppi di ricerca per lo studio del sistema dei dipendenti pubblici di vari paesi. Il primo progetto di norme sul personale degli organi statali elaborato da un gruppo di funzionari e studiosi diretto da Cao Zhi, vice direttore del Dipartimento dell'Organizzazione del Partito data al 1984. Dal 1984 al 1986 il documento viene modificato ben dieci volte. Nel 1986 un gruppo di ricerca sulla riforma del sistema politico del Cc composto da Zhao Ziyang, Hu Qili, Tian Jiyun, Peng Zheng e Bo Yibo approva la tredicesima revisione delle norme che viene presentata da Zhao Ziyang al XIII Congresso del Partito nel novembre 1987. Zhao nel suo rapporto¹³ annunciava un piano di riforma politica che si basava sulla separazione tra Partito e amministrazione (dangzheng fenkai) di cui il sistema della funzione pubblica costituiva un elemento fondamentale, in quanto istituiva una distinzione tra funzionari politici, proposti e controllati dal Partito con un mandato a termine e funzionari professionali con uno Statuto stabilito per legge e controllati dagli organi dello Stato¹⁴. Il progetto di legge che prevedeva alcune norme che colpivano direttamente il principio del controllo del Partito sui quadri e sul sistema della Nomenklatura, subì ulteriori revisioni prima di essere approvato nel 1993. Le norme infine approvate sostituiscono il vecchio termine ganbu (quadro) con il nuovo termine gongwuyuan (funzionario pubblico), utilizzato solo per indicare il personale degli organi amministrativi statali, escludendo il personale degli organi del potere legislativo, giudiziario, di imprese ed enti pubblici per ognuno dei quali avrebbe dovuto essere creato un sistema di gestione separato. La distinzione fa sì che il personale amministrativo passi da 40 milioni a 4,5 milioni circa.

Le "Norme" definiscono gongwuyuan tutti i funzionari, dal Primo Ministro agli impiegati, senza riguardo per la carica posseduta in quanto tutti sono gongpu - dipendenti pubblici. Tuttavia introduce il sistema dei concorsi pubblici esclusivamente per le assunzioni nelle cariche non dirigenziali, cioè ispettore e vice ispettore, inquirente e vice inquirente, personale di sezione e di ufficio (art. 9 c. 2).

Le cariche dirigenziali escluse sono sia quelle che dipendono da elezione o nomina diretta delle Assemblee Popolari (Primo Ministro, Vice Primo Ministro, Consiglieri di Stato, Ministri, governatori e vice governatori, direttori di dipartimenti e uffici, cioè i funzionari politici), sia i Vice Ministri e i vice direttori degli uffici provinciali che non sono considerati funzionari politici ma che, tuttavia, data l'importanza della carica, non sono stati ricompresi tra i funzionari da reclutare tramite concorsi.

Nel dibattito che è seguito al discorso pronunciato da Zhao nel 1987 risultò chiaro che assumere i vice ministri e i vice direttori degli uffici provinciali con procedure concorsuali e affidarne la gestione al Ministero del Personale avrebbe reso difficile se non impossibile l'interferenza dei Comitati di Partito, sia a livello centrale del Dipartimento dell'Organizzazione del Cc, sia a livello provinciale.¹⁵ Da ciò la decisione di escludere queste cariche dal sistema dei concorsi pubblici.

Anche la proposta di lasciare al Ministero del Personale la gestione degli enti direttamente subordinati al CAS o Uffici generali, venne presto accantonata. Il nuovo sistema di reclutamento dei funzionari esclude dunque tutte le cariche dirigenziali e, di fatto, lascia intatto il sistema della Nomenklatura. La decisione di mantenere il sistema della Nomenklatura risulta ulteriormente confermata dalla scomparsa nella 16^ revisione delle norme del maggio 1989 dell'art. 82 del progetto di legge16 che sanciva l'abolizione di "ogni norma precedente incompatibile con le Norme provvisorie".

L'influenza dei Comitati di Partito rimane non solo per le nomine delle cariche più importanti ma anche per le assunzioni nelle cariche non dirigenziali, che in principio avrebbero dovuto essere basate solo sul merito. Infatti fra i criteri utilizzati per l'assunzione, la valutazione e la promozione, accanto alla competenza professionale è mantenuto l'esame della coscienza politica.¹⁷ Inoltre è assente una linea divisoria netta tra la sfera politica e quella amministrativa¹⁸, contrariamente a quanto sembrava essere stato progettato nel 1987. Il personale amministrativo scelto con concorso è assimilato al personale di governo eletto o nominato in quanto entrambe le categorie hanno il dovere di "servire il popolo". Ne consegue che al personale amministrativo non vengono riconosciuti degli interessi corporativi da tutelare nei confronti del governo. Nel capitolo VII sulla di sciplina è prevista prima di tutto la responsabilità politica¹⁹ dei funzionari: "non possono propagandare opinioni che nuociano alla reputazione del governo, costituire o partecipare ad associazioni, manifestazioni o altre attività di opposizione al governo, costituire o prendere parte a scioperi" (art. 31 c. 1).

Infine gli organi di controllo amministrativo, dal gennaio 1993, hanno perso la loro autonomia. Creati nel 1986, quando venne ristabilito il Ministero di Controllo, dovevano servire ad attuare una separazione tra violazione della disciplina amministrativa e della disciplina di Partito. Fino ad allora le Commissioni di Controllo della Disciplina del Partito (CCDP) si occupavano del controllo di tutti i quadri. La creazione di questi organi di controllo fu abbastanza rapida perché in molti casi furono soltanto scisse in due le CCDP. L'organizzazione interna era identica e il personale, a livello locale, era composto per la maggior parte da ex membri delle CCDP. Nel 1993 fu decisa la fusione delle amministrazioni delle CCDP e del Ministero di Controllo. Gli organi di controllo amministrativo e le CCDP da allora lavorano insieme e condividono anche gli stessi uffici. Il risultato di questa fusione è stato che le CCDP sono ridiventate gli organi principali di controllo dei quadri.²⁰

Le modifiche al progetto di legge tra il 1987 e il 1993

Le differenze tra il progetto del 1987 e la legge del 1993 possono essere spiegate sia col rafforzamento della linea più conservatrice dopo i fatti dell'89, sia semplicemente con un ridimensionamento della portata della riforma politica di cui si è discusso in quegli anni. Chen Yizi, consigliere di Zhao, nel 1989 prospettava il timore che l'introduzione del nuovo sistema potesse sottrarre al Partito un potere considerevole sull'allocazione del personale.²¹ L'introduzione di vincoli legislativi, di forme di rappresentanza democratica, di competizione avrebbero ridotto il monopolio del Partito sulla gestione del personale e quindi influito su tutto il sistema politico. Se si fossero seguite le indicazioni date da Zhao Ziyang al XIII Congresso, i funzionari politici di cui il Partito avrebbe conservato il diretto controllo sarebbero stati solo l'1% dei quadri degli organi di governo. Per tutti gli altri in teoria sarebbe stato abolito il controllo del Partito. Questa impostazione era difficile da accettare, tanto che Li Peng, già nel 1988 durante un convegno internazionale sul sistema del pubblico impiego, annunciò il rinvio dell'introduzione della riforma.

Le modifiche apportate nel 1989 sono quindi fondamentali. Scompare l'art. 3 del testo del 29 giugno 1988²² che prevedeva la distinzione esplicita tra funzionari politici e funzionari professionali e che, se mantenuta, avrebbe dovuto permettere la nascita di un vero personale politico responsabile di fronte alle Assemblee Popolari.²³ Nel testo definitivo però risulta implicitamente una divisione tra due categorie di funzionari, politici e professionali, che corrisponde alla distinzione tra funzionari dirigenti, eletti o nominati, e non dirigenti, assunti con concorso. Ma poiché non esiste più una norma che prevede una divisione di competenze in materia di gestione dei quadri, il Partito mantiene il potere di gestione di tutti i funzionari e non solo di quelli politici.²⁴

Non è previsto un meccanismo istituzionale che mantenga la distinzione tra Pubblica Amministrazione e altri settori. Il personale degli organi dello Stato non è ben distinto da quello del Partito e delle organizzazioni di massa ed è permesso il flusso dall'amministrazione ad altri settori, e viceversa, tramite il trasferimento (art. 57 c. 1).²⁵ I responsabili del Ministero del Personale, inizialmente, prospettarono la possibilità di porre alcune restrizioni nel caso di trasferimenti di personale da organi esterni all'amministrazione pubblica (ad esempio prima si sarebbe dovuto sostenere un esame).²⁶ Le Norme del 1993 rifiutano questa impostazione²⁷ e i titolari delle cariche dirigenziali e non dirigenziali, ma di livello più alto, possono essere trasferiti senza essere soggetti a nessuna restrizione istituzionalizzata, cioè non esistono esami speciali per le posizioni più elevate e di medio livello. L'unico sistema a cui rimangono subordinati è quello della Nomenklatura. L'art. 57 prevede soltanto una "valutazione rigorosa" (yange kaohe) nel caso di trasferimento di dirigenti.

Sempre in relazione alla minore enfasi sulla protezione dei funzionari, le Norme del 1993 attuano un sottile cambiamento rispetto alle stesure precedenti. Mentre prima si parlava di "diritti e doveri" ora i doveri precedono i diritti. A ciò si aggiunge un maggiore accento posto sulla disciplina. Sono infatti previste sanzioni che vanno dal semplice ammonimento fino alla retrocessione e alla revoca o la responsabilità penale, oltre che per i casi già citati di responsabilità politica dei funzionari e di comportamenti contro la moralità pubblica, anche per negligenza in servizio, disubbidienza agli ordini, abuso di potere, divulgazione di segreti di Stato e professionali, partecipazione ad attività con scopo di lucro.

Un altro cambiamento viene apportato negli articoli 23-24, che trattano della valutazione. La previsione di un gruppo o di un comitato ad hoc è considerata una misura che indebolisce il potere esecutivo dei superiori e dunque l'efficienza dell'amministrazione. Per questo motivo, l'art. 24 viene modificato prevedendo che il grado della valutazione sia deciso dai responsabili del dipartimento e l'art. 23 prevede che i comitati lavorino sotto la direzione dei responsabili del dipartimento, cosa che ne limita la libertà.

Inoltre la possibilità di procedere con sondaggi di opinione e discussione democratica all'interno dei dipartimenti per la valutazione dei dirigenti viene ridimensionata stabilendo che a ciò si possa procedere "quando necessario", indebolendo così considerevolmente la supervisione dei superiori da parte dei subordinati (art. 24).

La tutela della carriera

In testi precedenti²⁸, tra gli obiettivi della riforma vi era la realizzazione di un'amministrazione "stabile". Ciò si rendeva necessario a causa dell'esperienza storica della burocrazia sempre coinvolta nelle alterne vicende delle lotte politiche e soggetta a frequenti rimozioni. La "stabilità" poteva essere realizzata solo garantendo la sicurezza della carriera e la protezione dei funzionari da un'eccessiva influenza della politica. Questo è in conflitto con il rifiuto della neutralità politica e finisce per non tutelare i funzionari. Gli art. 74-75 delle "Norme" prevedono vari casi di licenziamento: incompetenza, assenteismo, negligenza, indisciplina, comportamenti contro la moralità pubblica tenuti anche fuori servizio (attività pornografiche, consumo di stupefacenti, pratiche superstiziose, gioco d'azzardo) e rifiuto di decisioni prese per la riorganizzazione dell'ufficio, del personale o del lavoro. In base a queste norme, tra il 1990 (periodo in cui il nuovo sistema veniva applicato in via sperimentale in alcuni dipartimenti e località) e il 1997 sono stati licenziati 3300 funzionari.²⁹ Tuttavia bisogna dire che il Regolamento sul licenziamento approvato nel 1995³⁰ dà alcune garanzie prevedendo casi in cui il licenziamento è proibito: condizioni di salute tali da non permettere di lavorare, malattia grave o che necessita di un periodo di cure mediche, perdita della capacità lavorativa e per le donne, il periodo della gravidanza, del parto e dell'allattamento.
L'analisi delle modifiche apportate al progetto di legge in quasi dieci anni porta a concludere che la riforma della funzione pubblica non sia stata un elemento fondamentale di riforma politica³¹ ma piuttosto vada collocata all'interno del programina di riforma amministrativa realizzato nell'ambito dell'ottavo piano quinquennale (1991-1995).³²

Il dibattito negli anni recenti

Negli anni '97-'98 il dibattito sulla riforma politica si è riacceso. Interventi autorevoli sull'argomento sono stati pubblicati nell'aprile 1998 in un testo curato da Liu Zhifeng, docente della Scuola Nazionale di Pubblica Amministrazione, intitolato "La settima rivoluzione."

Gao Luyi, ricercatore presso l'Università del Popolo di Pechino,³³ in un recente intervento su Mondo Cinese, mostra come la discussione sulla riforma politica che ha preso le mosse dal XV Congresso del Pcc nel 1997 sia andata ben oltre le proposte presentate.

Accanto ad alcune proposte ricorrenti nei programmi riformisti già nei primi anni '80 e che gradualmente sono state portate avanti in questi anni quali l'importanza dell'edificazione di uno stato di diritto e della separazione delle funzioni del governo da quelle delle imprese e dalla gestione delle attività della società civile, ve ne sono altre che appaiono decisamente più rivoluzionarie. Me Qingkui, professore di scienze politiche dell'Università di Pechino, afferma che è necessario stabilire per legge i reali poteri del parlamento, i rapporti tra parlamento, governo e partito, varare leggi a tutela della proprietà privata, esaminare se è possibile estendere le elezioni dirette dei comitati di villaggio ai due livelli amministrativi superiori (circoscrizione e distretto). Du Cangjian, docente della Scuola Nazionale di Pubblica Amministrazione, scrive che è necessario varare una legge sui partiti politici e stabilire che il partito al potere non deve monopolizzare i funzionari fino all'ultimo grado della pubblica amministrazione.

Portare avanti la riforma politica significherebbe senz'altro dover riesaminare le scelte effettuate dopo il 1987 in tema di riforma del pubblico impiego e sottoporre a nuove modifiche la legge attuale.

Caratteristiche e limiti del nuovo sistema

La riforma nasce con l'obiettivo di instaurare un sistema basato sul merito, attraverso l'introduzione di concorsi pubblici, con l'applicazione dei principi di trasparenza, eguaglianza, competizione (art.2). Tuttavia nell'attuazione pratica di tale sistema non mancano delle contraddizioni. Esistono ad esempio alcune categorie che godono del privilegio di poter chiedere un posto nella funzione pubblica come gli ufficiali delle Forze Armate. I compromessi di cui l'iter legislativo testimonia, possono diventare per i quadri il segnale che, dopotutto, la riforma non è realmente orientata sul merito. Il principio del merito è messo in dubbio anche nella selezione del personale, nella valutazione annuale e nella promozione, decisi in base alla valutazione della posizione politica.

Inoltre tra i regolamenti attuativi della legge non ne è stato emanato alcuno che specifichi meglio mansioni, competenze e responsabilità per ogni figura professionale. Questo ha conseguenze nella scelta delle materie e nello svolgimento degli esami, che così rimangono molto generici e nella scelta del personale che non si basa sul possesso di competenze specifiche per il posto da occupare. I principi enunciati nell'art. 2 risultano di difficile applicazione se si tiene conto anche delle restrizioni alla mobilità dei lavoratori. L'unità di lavoro deve infatti dare il permesso per poter presentare domanda di partecipazione al concorso e il reclutamento "aperto" è limitato alla popolazione urbana poiché per quella rurale è necessaria l'autorizzazione del governo locale. Si sottolinea anche che in alcuni dipartimenti e regioni vengono esercitate delle discriminazioni nei confronti delle donne.³⁴

Un'altra misura risultata di difficile applicazione è la decisione che ogni due anni debba esserci un aumento salariale. Questa misura si è rivelata irrealistica e già la prima revisione dei salari nel 1995 non è stata attuata. Le cause sono da ricollegare sia al cattivo stato finanziario dei governi ai diversi livelli, sia alla situazione difficile di molte grandi e medie imprese statali dove molti hanno perso il lavoro o avuto tagli salariali. Una revisione dei salari esclusivamente per i funzionari statali può diventare una scelta pericolosa.³⁵

La corruzione

La legge affronta con alcune misure questo problema diventato molto grave negli ultimi anni per la frequenza dei casi, la diffusione in tutti i livelli dell'amministrazione (vedi ad es. un caso eccellente in cui erano coinvolti Chen Xitong, ex sindaco di Pechino e Wang Baosen, ex vice sindaco)³⁶ e per le cospicue somme di denaro coinvolte. Dei casi di corruzione e indisciplina si occupa il Ministero di Controllo (jiancha bu) ristabilito nel 1986. Ma il suo lavoro è reso difficile sia dalla esiguità di personale di cui dispone sia dai limiti posti alla sua azione.³⁷ Nel 1990 il Ministero aveva solo 2644 uffici con 6285 quadri. Tra il 1990 e il 1991 ha ricevuto 1,5 milioni di rapporti di cui il 60% riguardavano l'amministrazione statale e il 45% casi di corruzione, bustarelle e abuso di potere per vantaggi personali. Di questi casi nel 1992 solo il 5% erano stati esaminati e di questi solo il 7% trasmessi alla Procura per l'azione penale. Il Ministero può investigare direttamente solo i casi che riguardano funzionari di divisione e distretto, mentre per indagare sui funzionari di livello superiore è necessaria l'autorizzazione dei funzionari di più alto grado delle province e dei ministeri³⁸ e può solo raccomandare l'azione penale ( la Procura, a sua volta, può decidere di rinunciare a perseguire l'accusato) o la sanzione disciplinare alle autorità competenti.

Le "Norme" del 1993 prevedono alcune misure che mirano a combattere la corruzione nell'ambito dell'amministrazione pubblica. Prima di tutto vi è l'obbligo dell'esercizio esclusivo della funzione: è vietato il cumulo della carica pubblica con un impiego privato, in un'impresa o ente pubblico, non è consentito praticare il commercio o creare imprese (art. 31 c. 13). Inoltre reintroducono il sistema di incompatibilità (huibi), che in Cina ha una lunga storia essendo stato applicato per circa 1800 anni, fino alla caduta della dinastia Qing. Vi sono tre tipi di incompatibilità. I funzionari legati da rapporti di parentela non possono essere subordinati allo stesso superiore o ricoprire cariche tra cui vi è un rapporto di tipo gerarchico o lavorare in un dipartimento di controllo, verifica dei conti, personale e finanze in cui uno di loro ha un incarico direttivo. Non possono occuparsi di questioni che riguardano gli interessi propri o dei familiari. Non possono ricoprire cariche dirigenziali nelle regioni natali, eccetto i funzionari che appartengono alle minoranze nazionali. Questi ultimi storicamente esclusi dalla struttura amministrativa ora vedono tutelata proprio la loro presenza nelle regioni natali.

Un'altra misura prevista dalle "Norme" e che riceve nuovo impulso è la rotazione delle cariche che riguarda essenzialmente i dirigenti. La rotazione dovrebbe avvenire ogni 5 anni per impedire che essi occupino sempre la stessa carica nello stesso ministero o regione, evitando la creazione di una rete troppo forte di guanxi. Tuttavia gli organi di nomina possono autorizzare il prolungamento dell'incarico (art. 2 Regolamento 1996).³⁹ Attualmente per i funzionari quali ministri e governatori si effettua in genere la rotazione tra cariche al centro ed in periferia, mentre per gli altri funzionari si attua all'interno del dipartimento o settore. Oggi la rotazione è diventata una pratica sistematica poiché, in questo modo, è possibile acquisire l'esperienza professionale di più di due incarichi necessari per la promozione ad una carica dirigenziale di livello superiore (art. 40 Norme 1993; art. 8 Regolamento 1996). Questa misura ha quindi anche un altro obiettivo, cioè l'acquisizione di maggiore esperienza. Un'altra misura ha questo scopo e riguarda i giovani appena assunti: l'addestramento in servizio, cioè il trasferimento per 1 o 2 anni negli organi di base, imprese o enti pubblici (art. 60 Norme 1993) per svolgere un determinato incarico.

La formazione

Le "Norme" danno grande importanza alla formazione di personale più competente sia dei nuovi assunti sia del personale in servizio. Il Regolamento sulla formazione del 1996⁴⁰ distingue quattro tipi di formazione: dei nuovi assunti, dei funzionari promossi, di specializzazione professionale, di aggiornamento per il personale in servizio, mentre il Regolamento sulla promozione del 1996⁴¹ specifica il livello di istruzione necessario per ogni incarico: per gli incarichi direttivi di sezione il diploma di scuola secondaria superiore (gaozhong) o di specializzazione (zhongzhuan), per vice direttore di divisione e ufficio, inquirente e vice, ispettore e vice, il diploma di scuola secondaria superiore di specializzazione (dazhuan) e per vice ministro un'istruzione universitaria (daxue benke). Bisogna sottolineare tuttavia che la Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, in preparazione fin dal 1988, è stata inaugurata ufficialmente solo nel 1996.⁴² La Scuola e gli altri istituti di formazione danno una preparazione di tipo tecnico più che politico. La creazione di una nuova rete di istituti di formazione più specialistica costituisce un vero tentativo di modernizzazione ma, nella pratica, la loro azione risulta limitata dal fatto che la dipendenza dal CAS ne fa un'istituzione meno prestigiosa rispetto ai centri di formazione dei quadri che dipendono dal Cc o dal Dipartimento dell'Organizzazione. Infine il fatto che le scuole di Partito siano presenti in tutti i distretti, in molti villaggi e dopo il 1992 abbiano rivisto i programmi (non più solo i testi "sacri" di Marx, Lenin e Deng Xiaoping, ma economia, contabilità, borsa ecc.), ne fa una rete rivale agli istituti di amministrazione presenti solo a livello centrale e provinciale.

Conclusioni

Le difficoltà nella realizzazione della riforma sono state numerose. Il sistema è stato introdotto a titolo sperimentale già nel 1988 in alcuni organi e località (5 dipartimenti ministeriali, 2 governi provinciali e 8 municipalità). Sono stati organizzati i primi concorsi mentre ai quadri in servizio è stato chiesto di sottoporsi ad un esame che valutasse il possesso delle qualifiche necessarie per l'incarico oppure ad un periodo di formazione prima di ottenere lo status di funzionario. In caso contrario, sarebbero stati assunti dagli stessi organi ma con altre mansioni e senza la qualifica di funzionario ed il trattamento corrispondente, oppure sarebbero potuti andare in pensione in anticipo.⁴³

Dopo l'emanazione delle norme nel 1993 il sistema del pubblico impiego avrebbe dovuto essere esteso a livello nazionale tra il 1994 e il 1995. Ma nel 1997 risultava applicato per tutti gli organi ai vari livelli solamente nella provincia del Jilin.⁴⁴

I funzionari assunti fino al 1997 col nuovo sistema sono stati circa 68.000 scelti tra 450.000 candidati. Si può senz'altro dire che siano state poste le basi per la realizzazione di una burocrazia più professionale, che incarni gli ideali di competenza e specializzazione ma resta ancora molto lavoro da fare.

Garantire una competizione eguale e aperta a tutti, realizzare una classificazione delle cariche che specifichi meglio figure professionali, competenze e qualifiche, assicurare la mobilità dei lavoratori, attuare un sistema di controllo della regolarità degli esami, dare più potere agli organi di controllo amministrativo, applicare su più larga scala il sistema contrattuale, sviluppare il sistema di assistenza sociale contro la disoccupazione, sono solo alcuni dei problemi della nuova burocrazia. Inoltre rimane inattuata la progettata separazione tra politico e amministrativo e non è stata eliminata la possibilità di esclusione dai concorsi di alcuni candidati per motivi politici, cioè per opinioni politiche personali o per problemi politici dei familiari. Si tratta quindi ancora essenzialmente di una "burocrazia politica".

MONDO CINESE N. 102, SETTEMBRE 1999